尤伟琼，王丽萍 | 演变与推进：专门学校教育制度的困境与重构
引 言
2021年6月1日修订颁布实施的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防法》）《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《保护法》）彻底取消了青少年收容教养制度，对所有严重不良行为、违法犯罪的未成年人进行规制和教育矫治，确立了采取专门学校教育的形式代表国家承担对未成年人的一部分监护职能，这是国家亲权理念在最有利于未成年人保护中的具体体现。审视专门学校的发展历程，从20世纪50年代兼具惩戒处分和社会救济性质的工读学校，发展到当前具有教育预防、提前干预、教育矫正、专门矫治未成年人违法犯罪完整体系的专门学校，其性质从半工半读的收容教养向体系化实施矫治教育发展的转变，以细微的法律完善体现时代观念的进步，也体现了中国对未成年人保护理念和实施路径的发展演变和中国特色的未成年人保护体系的构建。
随着中国社会治理体系的不断完善和治理能力的不断提升，未成年人犯罪处置的司法分流制度的建立、完善和实施，使未成年人案件分流数量不断增大，进入专门学校教育的方式由原来的决定式改变为区分不同情形采取申请和自行决定方式，学生来源从单一路径转为双路径方式等，一方面呈现出原有模式下专门学校教育资源的不足与潜在需求大幅提升之间的矛盾，另一方面也反映出从工读学校向专门学校教育转变过程中，相关立法配套、设施设备、管理方式存在着应然和实然之间的矛盾。因此，专门学校教育的建设和推进迫在眉睫，需要及时厘清发展的现实需求和困境，回应客观存在的迫切需要。如这些有严重不良行为的未成年人未能及时接受专业矫治教育，势必会回到曾经那种从司法机关释放后的“放而不管、放了又抓，抓了又放”的无序循环状态，不仅难以有效实现新《保护法》《预防法》修订的目的和意义，也不利于对社会稳定秩序的维护和公民安全利益的保障。
目前，对中国专门学校教育的研究成果相对不多，研究成果主要集中在对工读学校时期的政策制度、师资队伍、学生需求，以及工读教育的困境与出路，具体到针对专门学校教育的主要有对专门学校办学定位的研究，基于对上海、吉林、深圳等地专门教育改革探索实践调研，通过采集样本数据对比，对教育矫治针对性不足、学生之间交叉感染等问题进行了分析，以及检察机关实务人员依据实际工作从法治化视角提出了思考。在此要指出，中国知网文献中有大量针对日本专门学校教育的研究，日本的专门学校大体相当于中国的高等职业学校，其与中国专门学校的办学定位和招生对象具有完全不相同性。类似中国的专门学校在不同国家和区域有着不同的名称和定位，在日本称为少年院，在德国称为促进学校，在美国称为替代性学校等。
一、从工读学校到专门学校的发展演变
（一）工读学校的初创到停办阶段（1955~1976年）
1. 初创阶段（1955年~1966年）。中华人民共和国成立之初，借鉴苏联教育家马卡连柯的“波尔塔瓦幼年违法者工学团”经验，将社会上无家可归的孤儿和流浪儿童，以及一些有轻度违法行为或严重扰乱普通学校正常教育秩序的未成年人集中起来，创办了半工半读性质的特殊学校——工读学校。通过集体生活和劳动改造对特殊儿童开展法制教育和劳动教育的同时学习文化知识，从而达到矫正其不良行为的目的。中国的第一所工读学校诞生于1955年7月1日成立的北京温泉工读学校，此后在全国铺开，顶峰时期达200多所。这一时期的“工读”性质具有马克思主义劳动批判理论的合理内核，奠定了“教育与生产劳动结合”的思想和方法论，指明了社会主义教育方针的基本方向。但受生产力水平和社会主义建设经验不足的影响，工读教育始终存在管控为主、教育不足的问题。总的来说，在维护和稳定解放初期社会秩序的同时，工读学校限缩了司法介入的不利影响，对有轻度违法犯罪行为的未成年人起到了更好的教育挽救作用。
2. 停办阶段（1967年~1976年）。“文革”开始后，全国各地的工读学校被批判为“修正主义大毒草，资本主义的大染缸，流氓小偷的庇护所，反革命复辟的别动队”，除重庆市沙坪坝区工读学校得以保留外，其他工读学校相继被撤销或废弃。
（二）工读学校的复办到逐步规范建设阶段（1976～1998年）
1. 复办阶段（1977年~1979年）。“文化大革命”对青少年造成了严重的不良影响，形成了紧迫、突出的青少年教育矫治问题，1977年10月，上海湾区工读学校在全国率先恢复办学。1978年6月，中共中央转发的《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》中指出：“工读学校是一种教育挽救违法犯罪学生的学校，要认真办好。”但是，囿于“文化大革命”造成的国计民生困难，这个阶段的工读学校更像是少年管教所或公安部门的临时性收容机构，采取“管教并重”的办学思路和方式，依然存在以劳动（管控）为主，教育不足的问题。
2. 逐步规范建设阶段（1980年~1998年）。改革开放后，中国社会获得长足发展，但青少年犯罪始终处于高发态势。1981年，国务院颁布《关于办好工读学校的试行方案》，全国相继恢复和建立了102所工读学校；1987年，国务院下发《关于办好工读学校的几点意见》指出：“工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校。”结合《义务教育法》（1986年）和《保护法》（1991年）颁行，中央政府最终将工读学校确定为“承担实施义务教育任务的学校”，逐步转入了专门学校教育轨道，出现了个别以“专门学校”命名的工读学校。
（三）突破瓶颈进入新时代专门学校新发展阶段（1999年至今）
20世纪90年代末期，部分省市（如贵州、广州等）加大对工读学校（专门学校）研究和投入，办学规模、办学条件、师资力量等取得较大改善的同时，工读教育制度自身的不足也逐渐显现，少年司法与未成年人犯罪治理的实践对专门学校教育提出更高要求。1999年《预防法》将招生对象由“有违法或轻微犯罪行为的未成年人”改为“有严重不良行为的未成年人”，进一步提出文化学习和法制教育相结合的教育方式；2000年12月颁布的《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》中“把工读学校办成教育、矫治、挽救有严重不良行为的未成年人、预防青少年违法犯罪的中心”的提法打破了全国各大中城市各自探索工读教育性质，摸索专门学校发展模式的局面，对“教育、矫治、挽救”的目标和要求全面超越了工读学校范畴，迈进了人道主义目标及其社会防卫思想领域。2021年《预防法》和《保护法》对专门学校“对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治”的目标界定，在一定程度上解决了教育行政部门、公检法司部门和专门学校的困惑，体现了中国法治建设中社会防卫思想、人道主义原则和系统预防范式相结合的理论探索和实践要求。
二、专门学校性质和定位的再认识
《预防法》第6条是专门学校性质和定位的专门规定。但是，对“专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施”的理解和运用还存在一些问题。现实中，专门学校既要承接过去工读学校作为教育和挽救罪错未成年人的主要场所的功能，更要发挥专门教育既属于国民教育体系，又属于未成年人保护处分措施体系的双重属性功能。因此，需要对专门学校的性质和定位有更加清晰的认识和准确的把握。
（一）专门教育的国民教育体系地位和作用
作为国民教育体系的组成部分，专门教育需要遵循国民教育（尤其义务教育）的规律和规定，教育对象并不改变《教育法》《义务教育法》对国民教育提出的基本要求。譬如，《教育法》第5条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”《义务教育法》第3条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”因此，专门学校教育要树立“与生产劳动和社会实践相结合”的原则，以“德智体美劳全面发展”为核心实施素质教育，提高教育质量。
专门学校承担的是专门对象的国民教育工作，要从国民教育的角度切实保障专门学校的场地、设施、经费和考评条件。考虑到专门教育对象的国民教育势必高于一般国民教育的难度和要求，专门学校教育的专门研究应当成为国民教育学的重要组成部分，专门学校教育的优先保障应当成为教育财政政策的基本要求。从工读学校、专门学校教育的实际情况来看，绝大多数工读学校（专门学校）被安排在城市外围，普遍反映“离市区太远”，师资配备、经费保障的不足也很严重。倘若进一步考虑到现存于课程设置、教学方式、考评升级等方面的根本差异，专门学校教育的国民教育体系化有待从以下3个方面改造：第一，从专门对象的国民教育性质出发，审定专门学校的课程设置；第二，审察“一定要同职业技术教育相结合”的教学方式，扩展对专门教育对象实施国民教育的教学方式；第三，保障专门学校学生的国民待遇，在切实履行去污名化职责的同时，拓展专门教育对象不限于职业技术教育、个体经营生产的全面发展路径。
专门学校的国民教育体系地位决定了专门对象教育矫治的根本性质和处遇。从国际社会来看，越轨或不良青少年的教育矫治的性质和地位存在较大分歧。一是从少年司法权力的角度界定越轨或不良青少年的教育矫治。譬如，20世纪80年代中后期，严重的少年犯罪暴力导致美国、加拿大、日本等国的少年刑事政策出现了浓厚的报应、惩罚特征。二是考虑到报应、惩罚型少年刑事政策的负面作用，部分国家从国家亲权（parents patriae）理念出发出台了基于教育权力的不良青少年矫治制度。国家亲权是古罗马法的国家替代性自然亲权理论的结果，而后发展为不良青少年矫治制度的理论根基。这个意义上的国家，不是不良青少年的敌人，而是替代出现的和父亲一样的监护人。从亲权的自然要义出发，对不良青少年的教育矫治要穷尽国民教育的手段，要优先纳入国民教育的体系，乃国民教育权力视野的专门教育制度。
（二）作为保护处分措施的专门教育制度
保护处分是社会防卫思想的产物。社会防卫思想认为，单独的个体（尤其未成年人）在得不到必要的对话机会、不能自我表现、得不到他人的同情或理解的社会环境里失望之至的表现。很大程度上，这也是对社会的反叛或发泄对社会的不满。因此，保护处分具有突出的社会防卫目的和人道主义要求，是以人身危险性为基础的保安处分制度，这也是《预防法》将专门学校规定为“预防未成年人再犯罪的教育场所”的根本原因。
作为“预防未成年人再犯罪的教育场所”，专门学校教育承担着两个方面的重要职能。一方面担任着与普通学校相同的国民教育工作，另一方面承担着预防罪错未成年人再犯罪的教育职责。尽管国民教育性质具有优先性，但作为保护处分措施的专门教育制度面临不良青少年教育矫治的任务。专门学校处于普通学校与司法监管场所的中间地带，其目的是通过分级干预的矫治体系，以立足教育、科学矫治、有效转化的指导思想，帮助有严重不良行为、包括未达到刑事责任年龄但有危害社会及犯罪行为的未成年人，学会遵守法律法规，遵循社会规则，使其不良行为得到有效矫治，规范到合法合理范围内，并通过专门教育使其能够融入社会各方面建设，成为一名对社会发展有用的合格公民。
三、专门学校发展的现实困境
专门学校教育对象的教育矫治具有远超普通教育的困难程度。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对照国家治理体系和治理能力现代化目标及其法治中国、平安中国建设的实际要求，专门学校发展面临缺乏专门法律支持、招生对象与教育对象混同、专学标准不规范与教育质量难以评估、学校数量不足与师资力量较为薄弱、专门学校教育的标签化和污名化等方面的问题。
（一）缺乏法律支持，政策保障尚不完善
迄今为止，专门学校及其专门教育的规定散见于《保护法》《预防法》《义务教育法》等法律法规中，尚没有一部关于专门学校教育制度完整的总领性法律或行政法规。相较于专门学校教育的多元性质和专门要求，现有的专门教育立法不足以满足专门学校建设与专门教育工作的发展需要。中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）2016年印发的《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》明确要求有关部门积极挽救违法犯罪青少年，开展帮教和矫治工作，2019年印发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（以下简称《意见》）进一步提出“明确专门学校管理体制，完善专门教育课程体系，推动专门教育与治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等配套衔接，建立科学的未成年人罪错行为预防矫治体系”的指导思想。但是，上述文件依然过于抽象，而且虽然《预防法》第15条规定：“专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定，”但目前具体的实施标准没有配套出台，尚缺乏行之有效的实施细则和操作办法，既没有明确专门学校的办学标准，也无法解决“师资队伍建设”“经费投入保障”“分层分类处置”等严重制约专门学校教育的关键问题。
（二）办学类型多样，招生对象与教育对象混同
综合《预防法》《意见》的规定，专门学校招生广泛，招收“已满12周岁不满18周岁、有严重不良行为的未成年人”，包括但不限于因不满16周岁不予以刑事处罚和检察机关决定相对不起诉、附条件不起诉的未成年人，不适宜进入专门学校的有严重不良行为未成年人，有一般不良行为未成年人，不满12周岁的未成年人，等等。全国各省现有专门学校办学类型多样，主要有教养型、教化型和矫治型等3种类型，各具特点，各有侧重。教养型专门学校主要接收已满8周岁至不满18周岁的有严重不良行为或具有违法犯罪行为的孤儿、流浪儿童、由民政救助的无家可归的对象等，自举办后一直存在生源不足的普遍现象；教化型专门学校接收已满12岁周岁未满18岁周岁，学习偏常、心理偏常、行为偏常、家长难以管教、学校难以教育的未成年人；矫治型专门学校主要接收实施了刑法规定的违法行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，以司法部门送入的涉及违法犯罪的未成年人为主，实行闭环管理，招生学生数量最少。
3种类型的专门学校在各省市大都数量有限，师资力量尤其薄弱，普遍均存在着招生对象与教育对象混同的问题。进入专门学校的生源中，在原学校成绩差的占69.6%，有严重不良行为的占78.3%，有犯罪行为的占39.1%，学习困难、教育困难的“双困生”占有着较大比例。有的专门学校网站简介和招生简章中明确提出其招生对象包括学习困难、心理偏常、实施一般不良行为（如具有网瘾）的未成年人，这是将“双困生”与严重不良行为的学生混同教育的情况。而实际中，“双困生”特别是学习困难的学生与严重不良行为的学生有着多方面的显著差异：一是发生机制不同。学困生集中表现为元认知缺陷，深层次原因在于他们的神经生理特征，如学习困难学生的ERP（事件相关电位）潜伏期较长，对刺激的加工速度较慢；严重不良行为的发生则主要是由于家庭、学校、社会和心理等方面的原因导致。二是干预方法不同。学困生应与普通学生放置于同一场域空间内，培养“整体化思想”，防止其可能因没有充分时间与各种异质同伴交往而产生较差的学业表现和社会自我概念。对有严重不良行为未成年人则要分类分阶段地开展法治教育、思想道德教育、心理健康教育、文化知识教育以及职业教育，有的还需要设置封闭式管理，教育方式和教育内容不适合于学困未成年人。三是人格特点差异大。学困生在同伴交往和社会交往中常会表现出不自信，语言表达和行动笨拙，在同伴相处关系中多处于被拒绝、被轻视嘲笑的地位；专门学校的女生在精力充沛性上超过普通学校的学生，男生在精神质、外向性等维度上的得分超过普通学校的学生。因此，如果将学困生与有严重不良行为的未成年人置于同一空间，进行混同式教育管理，有悖分层分类教育的要求。
（三）办学标准不规范，教育质量难以评估
专门学校是社会制度设计中有组织的规训空间，学校身份的复杂性和长期发展的不确定性导致了办学模式的参差不齐，从而也导致了办学标准没有统一的规范，不规范性主要体现于办学的“管理模式”和“学生培养”两个方面，长期处于教育功能单一、培养目标单一、管理缺乏人性化的状况。调查数据显示，55.9%的专门学校教师认为专门学校教育存在的最大问题是缺乏统一的办学标准。一些专门学校套用普通学校的教学评价标准，忽视了专门学校教学评价的特殊性。从内部发展维度来看，存在重经验管理、轻改革创新；重纪律约束、轻文化濡染；重知识教学、轻实践活动；重行为塑造、轻心理辅导；重孤立发展、轻协同共育；重值班管理、轻教学研究的“六重六轻”现实困境。
在教育矫治方面，欠缺分类教育矫治措施。一方面是多数学校的教育设施不支持接受有严重不良行为的学生；另一方面是学校在针对难以管理的学生时没有科学的规范和有力的措施。有的专门学校视学生情况采用每周5天寄宿制，或相对封闭的教育管理模式，但在法律上并未赋予其在一定程度上限制未成年人自由的权力，受到了社会上的一些质疑。在德育和法治教育方面，专业性和科学性与现实需求有着较大的差距。专门学校的养成教育缺乏更加科学的论证与准确的设计以及科学的实施，严重不良行为的教育矫治方法的针对性不强，心理健康教育与心理矫治的系统性和专业性不足。此外，专门学校法治教育缺乏权威统一的教材，法治教育课时不足，讲授法律课程的教师专业性不够，教育方式单一，导致学生接受法治教育的主动性不高是专门学校法治教育成效问题的主要原因。
（四）学校数量有限，师资力量较为薄弱
2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》，对专门教育的定位和专门学校的建设、管理、运行及保障机制做出规定，并提出:“县级以上地方政府根据需要合理设置专门学校。”《预防法》第6条提出:“县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。”但实际落实情况并不理想。根据最高检第九检察厅调研数据统计，截至2022年5月，全国共有专门学校110余所，目前在建或进入选址阶段的专门学校有11所，全国共有2895个县，各省市仅有的少量的专门学校难以满足国家对不良未成年人教育矫治的现实和战略需求。以Y省为例：全省仅有3所公办专门学校，绝大部分州市没有专门学校，与所辖州市未成年人检查部门审查逮捕、起诉未成年人犯罪案件动辄上千的态势相比，专门学校数量存在严重不足。
专门学校由于其教育对象的特殊性，对老师的专业能力和素质有着更加多元和更高标准的要求，专门教育不仅需要文化基础教育教师，而且还需要有特殊技能的职业老师、心理咨询教师、社会工作专业人员；但全国高校目前尚未有专门教育人才培养，教师队伍存在着人员结构老化、专业化水平偏低、学历层次偏低、福利待遇偏低、个人发展受限等困境，直接影响着专门学校教育的可持续发展。如Y省的3所公办专门学校，校园面积较小，师资数量不足，共计不足百人，教师队伍不仅年龄老化、知识结构狭窄，多数教师身兼教育、管教职责，经常连续工作几十个小时，无法满足专门学校罪错分层、分类教育的不良未成年人矫治需求。
（五）学校教育标签化和污名化
专门学校及其专门教育对象具有严重的标签化问题。社会标签理论（Social Labeling theory）的研究表明，每一个人都有“初级越轨”的经历，被贴上“越轨标签”的越轨者更有可能踏入“越轨生涯”。类似于监狱等司法机构，专门学校也存在专门对象与正常社会的隔离，容易隔断专门教育对象与学校、家庭、其他开放性社会影响的联系，存在被污名化的可能性。
现实中，工读学校污名化是个突出的问题，这也导致专门学校不在绝大部分家长的选择范围内。有研究指出：作为学生家长，他们害怕自己孩子在工读学校的“不光彩”经历给孩子的未来烙上疤痕，“去了工读学校，以后找工作都困难”，害怕在这里会学到本来不会的犯罪技能，因而“宁可让自己的孩子在马路上游荡，也不愿意让他到这种特殊的学校来上学”。我国未成年人入学专门学校目前一般采用“三自愿”原则，即专门学校、学生、学生家长三方同意缺一不可。专门学校的污名化导致大量本应入学的学生和家长畏惧后续不利影响，自发放弃甚至抵制入学。污名化反映的是教育系统内部优势群体与弱势群体之间“贴标签式命名”的权力关系，并非工读学校或专门学校不堪大用，而是长期位于教育体系末端丧失了相应的话语权，导致专门学校学生被贴上了一系列不光彩的标签。
四、专门学校教育的重构与完善
法律的修订完善总是根据社会发展的实际状况而不断健全，在中国特色社会主义建设取得巨大成就的条件下，专门学校建设的条件、理念和任务发生了根本性的变化。专门学校制度作为积极的少年司法理念及其制度的冲锋号——要以更为全面、深刻的专门学校理论支撑未成年人教育矫治的任务，以更加积极、系统的少年司法制度为核心形成未成年人违法犯罪治理的反应体系。不仅要突破中国社会由来已久的重刑主义传统，彻底摒除未成年人犯罪的污名化，从未成年人犯罪的社会原因出发，主动承担越轨青少年矫治的社会责任，从保护未成年人健康成长的根本目的出发，加强法律的适用性和现实的可操作性，从而推动专门学校教育的重构与完善。
（一）完善专门学校立法，出台专门教育实施细则
专门学校的地位和作用是普通学校或其他机构所无法替代的，专门学校和专门教育当前所面临的困境与问题，很大程度上源于法律法规的不完善。因此，专门学校建设要在国民教育体系的基础上，结合少年司法体制配套改革的需要，落实中央关于深化预防青少年违法犯罪的工作安排，积极稳妥地推进专门学校教育改革试点，进而开展专门学校的专门立法工作和相关配套法规，进一步明确教育矫治的功能定位，并辅之以专门学校教育的实施细则，体现专门教育特殊预防、临界预防的作用。
鉴于专门学校教育理念和任务的重大调整，要在专门学校教育改革试点的基础上进行专门立法。目前，专门学校和专门教育的建设与管理散见于《预防法》《保护法》等法律法规，对于实现新时代未成年人保护政策目标和具体操作带来较大的不便利性，尽快出台一部专门的法律法规规范专门教育制度显得尤为紧迫和重要。如出台“专门教育法律”条件和时机尚不成熟，则应根据《预防法》第6条第4款“专门学校建设和专门教育的具体办法由国务院做出规定”的要求，出台有关专门教育的实施细则，促进专门学校充分发挥预防青少年违法犯罪综合治理中的作用。针对相关法律未对专门教育和专门矫治教育做出清晰界分的现况，在实施细则中应对两种干预措施进行准确区分；合理确定公安机关与教育行政等部门在未成年人保护中的具体职责和分工，既要体现机构化与半机构化处置措施之间的区别，又要避免互相推诿。尤其对侦查办案过程中发现符合条件需要及时送转专门学校的罪错未成年人，公安机关负有主导责任，有义务提出、启动和实施。
在法律规定的“专门教育指导委员会评估同意”框架下，理顺由众多政府部门、司法机关和社会组织组成的多元主体的专门教育指导委员的各自职能和多方关系，构建最有利于未成年人保护的多方协同机制。同时从公共政策评估的角度出台相对独立的专门学校教育评估制度，使其职能与个案评估工作的要求相符，使承办机关、承办人和专业人员更为专业，评估程序更为科学。理性看待专门学校政策及其专门立法的界限，既要以专门立法总结、巩固相关政策、试点的成绩，确认专门学校入学程序、招生范围、分级分类教育管理的经验，也要依法完善专门学校教育与司法训诫、治安管理处罚、未成年人附条件不起诉、社区矫正等制度的衔接配套。
（二）加强专门学校规划，健全专门教育管理机制
不同时期的专门（工读）学校定位与时代背景紧密相关，也因顶层设计与规划的不足，出现了一系列的问题。因此，专门学校教育制度的试点和改革要将专门学校的规划放在优先地位，在科学布局的基础上，加强专门学校规划、明确建设标准，实现分层分级干预目标。《预防法》规定：“省级人民政府应当将专门教育发展和专门学校建设纳入经济社会发展规划。”《意见》进一步规定：“县级以上地方政府根据需要合理设置专门学校。”根据这些规定，省级政府，甚至州（市）县政府在制定经济社会发展规划时都需要对专门学校建设和专门教育发展作出中长期的科学规划。
专门学校教育的发展须以招生对象规范化、入学程序规范化，健全专门学校教育管理机制。结合《预防法》和《意见》的规定，专门学校招生对象为已满12周岁、不满18周岁、有严重不良行为的未成年人。受专门学校管理不健全及其标签化、污名化、入学“三自愿”原则等方面的影响，出现了严重的生源不足问题。在青少年犯罪态势高发不下的情况下，理当具有数量充足的招生对象。因此，要在加强规划的基础上，以规范招生对象为突破口，健全专门学校教育管理机制。需做好3个方面的工作：一是该送要送，避免不良未成年人专门教育矫治的缺失。《预防法》第44条“未成年人有下列情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育”的规定，是专门学校教育对象的指引性规定，是社会防卫目的及其人道主义原则的要求，具有重要的意义。二是检察院设立的未成年人检察机构应该倾心帮教，在符合规定条件时可以直接决定未成年人是否入学，如果未成年人本人和监护人不予配合则可以由公安机关强制执行。未成年人或其监护人有异议的，可以申请复议复核，必要时可以举行听证。三是规范招生对象要避免教育对象扩大化和混同教育问题，应将学习困难和仅具有一般不良行为的未成年人回归普通学校接受教育，同步嵌入社会工作帮教或专门教育理念，使其得到更好的教育帮教效果。
健全专门教育动态化评估管理体系。在省、州、县级分别成立专门教育评估中心，建立独立、专业的评估体系，规范入学程序，健全转出程序，实现专门教育的动态化评估与管理。对适合进入专门学校教育矫治的学生，经专门教育指导委员会评估同意后进行入学评估，以细致化地再分流管理和科学化的专业教育，最大程度上避免相互间的交叉感染。在教育矫治的不同阶段也应进行分阶段的科学评估，并根据评估结果及时调整教育矫治阶段目标及相应方式方法，达成总体目标。评估体系包括对专门学校的学生人身、人格危险性进行定期评估，对学校教师、工作人员、社会工作者的教育效果与质量选择进行第三方评估。学校尽量形成闭环环境，完善假期归宿制度，减少学生随意不返校的情况。建立离校评估标准，只有经过评估达到标准的学生方可离校，并要在离校后的一定时期内进行相应追踪记录和家校互动，了解他们的生活和学习现状，对其思想道德状况和行为规范进行跟踪服务。在此基础上，还要构建学生回归社会和普通学校的资源链接，避免他们心理行为问题出现反复，巩固未成年人保护的教育矫治成效。
（三）科学规范教育内容，切实提升专门教育质量
接受教育是未成年人的权利义务和成长关键，专门学校因招生对象的特殊性，承担着教育和矫治的双重功能，专门教育要在多维度分级干预体系中做好文化知识学习与矫治教育相互衔接，科学设计教育内容，切实提升教育质量。要以适应性教育为出发点，在优先开展品德教育、心理健康教育、法治教育的基础上针对学生行为问题设计类型化矫治课程，并根据各阶段评估结果适时调整分级矫治教育，促使学生理解思想和行为的含义，明晰法律和道德规范的要求，增强接受法治教育的主动性，建立知法、遵法、用法、守法的法律意识。同时，要加强心理行为矫治，在自我重整修葺中学会珍惜生命、懂得感恩、培养自尊自信、理性平和、积极向上的心态。
专门学校必须根据义务教育要求进行课程设置和教学计划安排，确保每一个学生都能逐步达到义务教育的相应要求。要根据学生兴趣爱好和发展需求，以优势视角开展各类职业教育，帮助他们培养劳动习惯、掌握职业技能，使其具有一技之长，拓宽人生职业发展路径，深化专门学校发展内涵；根据学校和学生发展开设个性化课程，尽量体现其品格凝聚和优秀文化传承的独特风貌，这也是学校生存发展、赢得社会认可、参与竞争的前提和基础。
建立健全教育质量评价体系，不以简单粗暴地方式套用普通学校标准。普通学校和专门学校在办学目的、教学内容和教育难度上均存在较大不同，使用同一套评价体系对专门学校有失公平。建立常态化阶段性教育转化效果评价体系，针对矫治教育的每一个阶段设立科学标准的分立评估，以量化标准精细反映教育的转化效果。针对学生个体设定个性化考核指标，与标准化指标相结合全面直观体现学生改造情况；要加强专门教育中的家校合作。通过有针对性地开展家访，加强对家庭教育的指导力度。在教育内容上，推出家长教育课程，提升家长的家庭教育素质与能力；在合作形式上，充分发挥家长、学校作用，系统地为家长提供家庭教育指导。
（四）提升教师专业素养，加强教育师资力量培养
未成年人的矫正性教育不同于普通教育，教育矫正效果的好坏与教师专业素质的高低密切相关。在加强规划、加大投入、健全管理机制的基础上，专门学校教育的师资力量一定可以获得重大的改观。但是，专门学校教育具有远高于普通教育的要求，教育对象的特殊性决定了专门学校教师不仅应具备相关学科的基本教育理论与技能，还需通晓犯罪预防学、特殊儿童教育心理学，熟练掌握多元评价、心理疏导、行为干预等专业化知识和技能，以适应专门教育的需要。
在教师选拔上，建立与新定位相适应的任职资格标准，根据专门教育的特点，充分吸收教育学、心理学、法学的专业性人才，选配政治过硬、品德优良、作风正派、具有较强业务水平和管理能力的政法或教育系统人员担任专门学校教师。通过定期、规范的进修培训，不断提高从事专门教育教师的专业化整体水平。在政策适用上，应向这些特殊教育工作者适度照顾，提高教师薪资福利，在评奖评先、职称评审等方面给予倾斜，培养和引进从事未成年人教育、矫正工作方面的专门人才，逐步消除专门学校教师与普通学校教师的差距。强化专门学校教育工作者的考核。对不适宜在专门学校任职的人员要及时进行调整，消除产生消极影响和不利后果隐患。加强和完善购买青少年社会工作服务的有关政策，加大政府购买服务力度，积极培育和引导社会力量参与专门学校教育工作，引入社会工作者、心理咨询师、法律工作者等加入专门教育队伍，建立一支专业素质精良、师资力量雄厚的教师队伍。
（五）提高社会大众评价，树立专门学校正面形象
未成年人的罪错行为与社会发展产生的问题密切相关，是多种因素（包括突出的社会问题）综合作用的结果，其反过来又不断受到社会各方的批评和负面评价，这不仅不利于未成年人罪错行为的自我改正和逐步消化，而且对其完成社会化也有着较大的影响。这种污名化在给专门学校教育带来了极大困扰的同时，也对不良少年的教育矫治带来极大的困难。从根本上说，一时的成长困境不应成为未来发展的障碍——专门学校不是集中“坏孩子”的改造空间，而是允许未成年人对自我认知不足和行为偏差进行自我重塑的“中途之家”。
未成年人的罪错行为需要得到社会的包容、父母的关心、老师的引导，才能从探索社会的试错行为中得到成长。《保护法》的修订正是在及时回应社会关注的现实问题，确立新时代未成年人保护基本原则，将原有的家庭、学校、社会、司法四项保护增加了网络和政府保护，形成新的未成年人保护六大体系，着重强调了社会关心爱护未成年人的作用和保护方式。因此，政府应加大舆论支持力度，建立专门教育舆论支持系统，通过各类媒体报道，全方位、多渠道树立正确认知，引导广大公民破除固有观念下的刻板印象，形成关爱未成年人的社会舆论氛围。
专门教育矫治的实际成效在现实中很难被直观感受，而面上宣传大都以具体案例为切入点，改善媒体宣传的角度和方法。采访报道不宜刻画学生入学前、就读期间的行为恶性，避免对社会公众产生误导。同时，还要加强对未成年人家庭和普通学校的普法宣传，利用社会工作组织或校际的交流合作消除歧视与偏见，减少对专门学校的误解和排斥。专门学校要发挥师资特长和办学优势，与属地相关部门、社会机构开展合作，建立青少年法治教育基地、德育实践基地、社会工作服务中心、心理健康教育中心、家校合作教育中心等，向社会延伸未成年人犯罪预防和教育矫治功能，提高社会的正确认知理念，造就全社会普遍关爱和支持专门教育的良性环境。
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