城镇小区内的幼儿园都必须办成普惠园么？
近日，伴随着国务院办公厅发布了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发[2019]3号）（下称“《通知》”）后，一时间关于小区配套园的讨论再次受到热议，甚有自媒体评论“国务院办公厅最新通知：私立幼儿园将退出历史舞台”。笔者原本以为该通知是对2018年11月党中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的意见》中“第（八）项规范小区配套幼儿园建设使用”的推进和细化，是国务院针对小区配套园治理工作的专项部署，但部分解读的结果却超出了笔者的想象。有开发商拿着发改委以及规划和土地管理局明确同意其在商业地块上建造幼儿园的批复，并已经取得不动产权证的幼儿园在建房屋来咨询其会不会受到该通知的影响。经各种来电咨询，现实远比通知来的复杂。部分举办者的恐慌背后，跟其幼儿园房屋的取得和投入有关。为此，笔者想结合当前学前教育从业者的部分情况，谈谈笔者的浅薄认知。仅供探讨！也欢迎各位学前教育从业者就其园所的现有状况进行留言。
本文从如下三个方面展开：
一、积极支持城镇小区配套幼儿园的专项治理工作
关于城镇小区配套幼儿园的使用，早在2010年，甚至更早就已经被强调。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发【2010】41号）指出，“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”；“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”
所以，城镇小区配套幼儿园用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园不是《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）提出的新要求，而是党中央、国务院的一项重要举措，学前教育是社会公益事业，发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。这项重要举措应当被贯彻执行。
从2010年提到城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排之后，2012年《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》 （教发【2012】10号）、2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基【2017】3号）也多次强调鼓励和支持民办园的普惠性服务，但“入园贵”的问题一直长期存在，普惠性服务的资源仍然不足。
这期间乃至前后，各省市大部分地区出台了针对城镇住宅小区配套幼儿园建设与管理的规范性文件，经笔者的不完全统计，该类文件中绝大部分都明确了配套园的产权归属教育局；较少数规定属于住建部门或人民政府，但管理和使用权归教育局。基本上都提到了配套园用于公办园或普惠园，但其中也对产权私有化的幼儿园房屋或通过出让方式建造的配套园等不同的情况作出了不同的规定。（详见：公众号知音谈民办教育 “住宅小区配套园建设与管理的法律文件汇整”）
2018年11月《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《深化意见》）提出规范小区配套幼儿园建设使用，并对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行治理作出部署，要求2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法。2019年1月22日国务院办公厅发布“国办发【2019】3号文”（以下简称《通知》），展开城镇小区配套幼儿园的专项治理。
这一系列的党中央政策以及各地的配套规范性文件，一方面我们发现经过将近十年的学前教育发展，城镇小区配套幼儿园用于公办或普惠的力度执行不到位；另一方面我们也感受到了党中央国务院此次治理的决心。作为一项重大民事工程，我们积极支持城镇小区配套幼儿园的专项治理工作，并相信经过此次自上而下的治理，能够达到整改目标。
二、城镇小区配套幼儿园的专项治理工作应“一事一议”“一园一案”
我们需要肯定社会力量、民间资金进入学前教育领域为孩童解决入园问题发挥了重要作用，解决了部分省市教育资源短缺、投入不足、城乡区域发展不平衡的诸多问题，并满足了人民物质生活水平不断提高对多元化教育资源的不同需求。根据教育部2017年《教育事业发展统计公报》的数据，该年民办幼儿园接收的幼儿占所有幼儿的56%。可见民办园在学前教育领域的重大贡献。
城镇小区幼儿园的建设在实践中非常的复杂。就从开发商以及举办者提供的信息陈述，有些小区当时没有配套幼儿园，开发商是为了带动楼盘的销售在办理相关审批手续后而自建幼儿园；有些小区幼儿园土地为出让取得，房屋产权已经私有化，举办者按照商品房的价格跟开发商购买了园舍，并办理了权证。
对此，笔者建议，应按照《通知》提到的“一事一议”“一园一案”的原则要求以及结合当地已经出台的小区配套幼儿园建设管理办法的规定，制定有针对性的整改措施。
关于小区内的幼儿园房屋，鉴于各种不同的复杂情况和当时特定的历史原因，以及现有小区民办园的举办者于当时申请办学许可证时不需要提供幼儿园房屋产权证，其无法了解也无从判断和认定小区内的幼儿园是否属于公建配套等现况，所以，笔者建议，对于小区内配套幼儿园的移交和要求办成普惠园，应由各地的教育主管部门、规划和土地管理部门、发改委等多部门联动调查并要求开发商协助提供小区配套园的建设规划文件、土地出让公告和出让合同等文件，方能在整改中得到举办者的理解。如在整改过程中过于强制，或让举办者自己举证证明其使用的幼儿园不是小区配套园，则因其相比较政府的公权，私权救济有限，可能会引发此次整改过程中的矛盾，且会打击社会力量办学的积极性。
笔者倾向性观点认为：对于以划拨用地建设的小区配套园房屋应一律移交收回用于举办公办园或普惠性民办园；对于以出让用地建设的小区幼儿园或小区配套幼儿园房屋，应结合该幼儿园房屋的具体情况、国有建设用地使用权出让合同的约定、历史遗留因素、办园的社会效益、是否已经产权私有化、社区家长的需求等各种因素，而非一律只能举办普惠性民办园，可以用于举办非营利性民办幼儿园，不然就没有必要区分营利性民办园和非营利性民办园，直接改作营利性民办园和普惠性民办园更符合当前的导向；对于在小区内，开发建设时开发商已经全额支付了土地出让金及相关税费且产权登记已经私有化的幼儿园房屋，如必须办理普惠性民办园，则应有相应的购置方案补偿私有产权人的合法权益，不能强制普惠或以不颁发办学许可制的方式间接强制普惠。
基于以上个人观点，主要理由如下：
（一）根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条的规定，新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。
依据该条规定，既然普惠性民办幼儿园为非营利性民办园，那么其幼儿园房屋所占有土地的取得方式应为划拨或其他方式得到了用地优惠。不然普惠性民办园与公办园的同等原则无法真正做到等同。
（二）根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，第六项和第十五项的内容，即“（六）建立差别化政策体系。国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。（十五）实行差别化用地政策。民办学校建设用地按科教用地管理。非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。只有一个意向用地者的，可按协议方式供地。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的，政府应当将申请改变用途的土地收回，按时价定价，重新依法供应。”
依据上述规定，笔者倾向性认为，普惠性幼儿园作为非营利性幼儿园是以划拨方式供地；而营利性民办幼儿园按国家相应的政策供给土地，该国家相应的政策理解为有偿取得，即出让方式，逻辑上更加合理。那么对于现有以出让方式供应土地，并自筹资金建造的幼儿园房屋，且通过市场交易完成了产权登记，已经私有化的幼儿园房屋在不改变房屋用途的情况下，办理营利性幼儿园，是否也是具体问题具体分析，尊重私有产权，考虑历史原因，符合“一事一议”“一园一案”的要求。
（三）根据部分省市的小区配套园建设管理的规范性文件，具体内容如下：
1、《北京市关于加强居住区配套幼儿园规划建设和管理的意见》（京教学前〔2011〕8号）：“居住区配套幼儿园的建设用地应按国家有关规定予以保障，区县国土局应按国家规定依法办理划拨用地手续。”“对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。”
2、《沈阳市关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》（2013.4.22）：“对本意见实施之前已完成审批的住宅区，开发建设单位与教育部门签订了教育配建协议的，继续按照协议执行；未签订教育配建协议，但在规划方案中要求配建幼儿园的，开发建设单位要按照规划要求建设配套幼儿园。对已经使用的配套幼儿园，土地按划拨方式供应的，依据相关政策进行清理，要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用；对产权已归私有的配套幼儿园，一律不得改作他用。”
3、《南昌市城市住宅小区配套幼儿园规划建设和使用管理办法》（2014.11.21）：“对在土地出让合同中约定无偿移交政府的配套幼儿园，建设单位要在本办法实施起6个月内按合同约定移交辖区教育行政部门。在土地出让合同中未约定无偿移交政府的配套幼儿园，由县（区）政府本着积极稳妥、区别对待的原则，采取多种方式，在本办法实施起2年内逐步清理收回，清理回收办法由各县（区）人民政府制定。对产权已归私有的住宅小区配套幼儿园，一律不得改作他用，已改他用的要在6个月内限期整改到位。”
4、《昆明市新建扩建居住区配套教育设施建设管理规定》（2016.6.8）：“开发单位通过招拍挂方式取得经营性土地，服从政府教育整合方案和履行教育代建须承担的资金、责任后，未纳入居住区开发成本建设的教育设施可由开发单位办学，教育设施不得改变教育用途。”
5、《甘肃省关于加强城镇住宅小区配套幼儿园建设规划建设和管理使用工作指导意见》（2017．2.27）：“开发建设单位是配套幼儿园的建设主体，在已建或已批未建的住宅小区配套建设幼儿园的，由开发建设单位负责，建成后经协商一致由政府出资收购移交教育部门管理使用。”“本意见实施以前已完成审批的住宅区，开发建设单位与教育主管部门签订了幼儿园配建协议的，继续按照协议执行；未签订配建协议，已经使用的配套园，土地按划拨方式供应的，需无偿移交教育部门管理和使用。产权已经私有的配套园，不得改作他用。”
6、《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》（2017.10.22）：“新建属于划拨土地的配套幼儿园，按合同约定交由教育部门举办公办幼儿园；原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门，由教育部门统筹安排用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”。
依据上述不同省市的内容，均结合本地区的客观情况，作出了不同的安排。如产权私有化的配套园，不得改作他用，但并未明确规定产权私有化的配套园应该办成普惠性民办园。如果按照“法无禁止即可为”的原则，是否应该尊重举办者的举办权，可以办成营利性民办园或非营利性民办园。
（四）根据国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的内容，即：“2.落实治理责任分工。…自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。”
依据上述内容，我们是否可以认为小区配套幼儿园的用地是划拨建设用地，不是划拨建设用地的小区幼儿园或小区非配套幼儿园则不属于整改的范围，不属于必须办理普惠性民办幼儿园的范围。
综上引用及分析，笔者初衷意在希望此次城镇小区配套幼儿园治理工作，不搞一刀切，且如《通知》所要求的，针对摸底排查出的问题，从实际出发，认真制定有针对性的整改措施。在与开发商处理城镇配套园产权的移交问题时，综合考虑历史原因，比如已与开发商签订租赁合同的幼儿园，在转为普惠性幼儿园时，考虑其前期的办学投入、高租金成本等分阶段稳妥推进普惠性服务的进度。
三、困惑
分类管理改革已在推进当中，按照《深化意见》的要求，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。笔者困惑略举一二，笔者期望各地在制定民办园分类管理实施办法或小区配套园的建设管理办法时，能够在其中找到答案。
（一）假设上述幼儿园房屋产权已经私有化的幼儿园被强制要求普惠，政府又不能提供一个合理对价的回购方案，而拥有私有产权的举办者将处于两难的境地，其不能像租赁办学的举办者一样有更多的选择权，那么其投资权益将如何保护？
（二）学前教育的分类管理选择登记在稳步推进中，上海某区的民办园自愿选择营利性或非营利性时，因租赁园舍的产权性质为国有企业资产（非教育局产权），而被限制转成营利性幼儿园，最终放弃转营利性幼儿园的执行操作。对此情况，笔者未能找到依据，也无从给予解释。相同的情况，前两天天津某区的举办者进行私下交流时，旗下拥有两家民办园，一家为购买产权园舍，另一家为租赁国企产权园舍，均完成了营利性幼儿园的转设和新设。对此，关于分类选择登记的规范，可能会因为地方政府不同的理解，而出现不同的结果。
（三）1月23日南宁市公共资源交易中心发布了“竹溪南路8号新新家园幼儿园房屋及场地整体租赁项目交易公告”，其中房屋出租方为广西万丰房地产开发有限公司，房屋面积2124.8平方米，竞价底价102万元/年；幼儿园为按照普惠性的办园及收费标准进行管理。笔者不禁想问，招投标程序合法有效吗？当地教育局在落实此次《通知》关于小区配套园的整改时，举办者明知当前的政策如果还参与招投标，并支付了保证金和租金并投入装修成本时，一旦面临收回，其权益还可以多大程度上被保障？假设其可以举办，如何在这样一个高租金成本下提供优质的普惠性服务？
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