闲谈各地小区配套园治理工作开展近况
自2019年1月9日国务院办公厅发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（文号：国办发(2019)3号）之后，作为专注于民办教育板块法律服务的律师，我们特地关注了下各省市开展小区配套园专项治理的情况。
事实上，在国务院办公厅发文之前，湖南省长沙县人民政府办公厅于2018年5月7日针对小区配套幼儿园专项整治就发布了《长沙县城镇住宅小区配套幼儿园专项整治工作方案》（文号：长县政办函〔2018〕28号）；山东省人民政府办公厅于2018年9月19日发布了《山东省城镇居住区配套幼儿园专项整治工作方案》和《山东省无证幼儿园专项整治工作方案》（文号：鲁政办字〔2018〕174号）。工作方案与“国办发(2019)3号”文件精神保持一致。
在国务院办公厅发文之后，福建省人民政府办公厅于2019年3月15日发布了《福建省城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案》（文号：闽政办〔2019〕15号）；贵州省人民政府办公厅于2019年3月19日发布了《贵州省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》（文号：黔府办函〔2019〕31号）；河南省人民政府办公厅于2019年3月19日发布了《河南省城镇小区配套幼儿园和无证幼儿园专项治理工作方案》；重庆市人民政府办公厅于2019年4月4日发布了《重庆市城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》。
上述各省市人民政府结合本地区的实际情况所开展的小区配套幼儿园专项治理工作，我个人认为，唯长沙县和重庆市的治理工作方案可圈可点，并具有可执行性，所以摘选其中的一些内容附后。
《长沙县城镇住宅小区配套幼儿园专项整治工作方案》
三、工作内容及任务
（二）关于收回工作
凡是建设用地是以划拨方式取得的配套幼儿园，原则上均要收回；凡是已签订移交协议的配套幼儿园，均应按协议约定收回。除此之外的配套幼儿园，以国发〔2010〕41号文件发布之日为节点，分类解决。
1.对2010年11月21日之前联合验收的配套幼儿园，由县人民政府组织协商收回；收回之前，由县人民政府统筹协调相关职能部门及社区、小区业主委员会，采取实行居民用水用电价格、自行管理物业、提供财政补助等办法降低办园成本，到2020年基本实现普惠办园。
2.对2010年11月21日之后联合验收的配套幼儿园，原则上由县人民政府在2018年底之前收回。幼儿园建设用地原出让金（扣除土地成本后的地价款，下同）退还给开发单位。退还方式顺序是：如开发项目土地价款未交清的，退还款在需补交的土地价款中抵扣；土地价款已交清的，但开发单位有后续开发项目的，退还款可在后续项目中冲抵土地价款，或在项目中等价折算补偿建筑面积；开发单位无后续开发项目的，或在后续开发项目中难以等价折算补偿面积的，退还款由县财政部门根据县国土部门核实应退还的已缴纳出让金进行资金安排。已移交的配套幼儿园（含已签订移交协议的）且未抵扣教育配建义务的，以及开发单位同意移交2010年11月21日之前联合验收的配套幼儿园，可按本条规定退还幼儿园建设用地原出让金。
收回配套幼儿园应做到账与实同步流转（划出方下账，划入方上账）进行账务交接。划出方是国有企业的，由县国资管理中心或县财政部门批复；划出方是行政事业单位的，由县财政部门批复；划出方是民营企业的，由双方按协议价入账，并按资产分项入账。
（三）关于举办工作
县人民政府接收住宅小区配套幼儿园后，应归口县教育部门统一管理，统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，优先满足本小区适龄儿童就近入园。小区配套幼儿园招标为普惠性民办幼儿园的，应签订委托举办协议（一次协议有效期原则上不得超过10年），并通过约定收费价格，提供普惠性服务。
配套幼儿园应与配套小区同步投入使用。对已交未用的，由县人民政府组织在2018年秋季投入使用。对已出租或已出让的配套幼儿园，收回后可优先由原承租方或受让方在原合同约定期限内继续举办，但须按照普惠性质办园，并与教育部门签订委托办园协议。
《重庆市城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》
（二）确保小区配套幼儿园如期建成并及时移交。......严格按土地出让合同或划拨决定书约定的时间同步规划、同步建设、同步移交使用。......
（三）规范小区配套幼儿园使用。城镇小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园，配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当统筹设置为公办幼儿园或以园舍“零租金”面向社会公开招标举办成普惠性民办幼儿园。渝府办发〔2017〕174号文件施行前，土地出让合同未约定须无偿移交教育行政部门的在建和已建成的小区配套幼儿园，区县政府可采用回收、回购等方式收回。由国有企业建设的小区配套幼儿园应当无偿移交给当地教育行政部门。由民营企业建设的小区配套幼儿园，各区县政府可予以回购，具体回购价格可参考审计（评估）机构出具的土地取得成本和建设（装修）成本审计（评估）结果。鼓励项目建设业主在幼儿园竣工验收合格后无偿移交所在区县教育行政部门，其建筑规模对应已缴纳的土地价款，可由规划自然资源部门在住宅项目后期修订土地出让合同时在应补缴的土地价款中予以抵扣。办成公办幼儿园的，区县政府及有关部门要做好机构编制、教师配备等方面的工作；委托办成普惠性民办幼儿园的，要做好对相关机构资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，明确补助标准，加强对普惠实效及质量方面的动态监管。幼儿园收费实行公示制度，接受社会监督。发展改革部门要按照国家和我市有关规定会同财政、教育行政部门制定公办幼儿园收费标准；在审核民办幼儿园教育成本合理性、真实性基础上对其收费标准予以备案。幼儿园教学及生活用水、用电、用气价格执行居民类用水、用电、用气价格；有物业管理的幼儿园，物业管理费按照该区域内普通住宅物业服务收费标准收取。市场监管部门要会同教育行政部门加大对幼儿园违规收费或强制服务等违法行为的查处力度。
以上两个地方的治理工作方案，综合考虑了幼儿园土地的取得方式、幼儿园验收的时间节点、幼儿园移交的补偿方式、幼儿园的举办现况、土地出让合同的约定等因素作出了较具有可执行的规定。在国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的基础上，结合地方实际作出了更详细的规范。但，也有部分地区的执行却显得差强人意。
我们先看下今年1月9日国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的三项工作任务。第一，城镇小区严格依标配建幼儿园；第二，确保小区配套幼儿园如期移交；第三，规范小区配套幼儿园使用。这三项工作任务中，无论是第一依标配建幼儿园还是第二确保如期移交，从法律关系上都跟举办者没有直接的关系，发生于开发商与地方政府部门之间。只有在第三规范小区配套园使用时，才关系到举办者的切身利益。按照通知的内容，即“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”从治理的步骤和字面解读来看，必须先完成小区配套幼儿园房屋的移交，之后才会存在教育部门办成公办还是委托办成普惠的问题。个人理解，这是有先后顺序的。
然，从目前我们了解的情况，结合我们收集的信息、客户的咨询和顾问单位碰到的实际情况，个别地区教育主管部门并没有先跟开发商处理房屋移交事宜，而是直接跟所管辖区域内的幼儿园沟通转普惠事宜。小区配套幼儿园的移交变成了简单的小区内幼儿园的普惠。这无意间剥夺了举办者选择营利或非营利或普惠园的选择权。一定意义上，对举办者来讲，确实显失公平。也违背了“一事一议”、“一园一案”的原则。既然《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，“2019年6月底前，各省(自治区、直辖市)要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省(自治区、直辖市)要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。”目前，大部分省市的小区配套幼儿园建设管理办法也明确规定了小区配套幼儿园的移交和产权应当在土地出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中进行明确。那么，各地在治理工作方案中应当按照本地区小区配套幼儿园建设管理办法的规定依法进行移交工作，与开发商进行幼儿园产权的移交，而不是直接与举办者沟通，甚至通过行政手段干预；更有甚者，不考虑幼儿园房屋产权已经私有化的事实而强行普惠。
当然，笔者也查阅了几十家幼儿园办学场地的土地出让合同等资料，涉及多个省市，基本上在土地出让合同涉及需要移交的条款中要么空白要么划线，这也是当前的客观情况。正因为此，长沙和重庆的文件都考虑到了这一点，并给以时间节点的划分，具体问题具体分析，对解决当下国有土地出让合同未明确约定幼儿园移交的情况如何处理，给出了一个明确的官方处理方案。只是基于法律逻辑，笔者尚有一个疑问，按照重庆的文件“渝府办发〔2017〕174号文件施行前，土地出让合同未约定须无偿移交教育行政部门的在建和已建成的小区配套幼儿园，区县政府可采用回收、回购等方式收回。”如果，当地政府没有足够的回收、回购资金，而决定不回收、回购的话，那么此类幼儿园未移交到教育部门名下时，如何处理其幼儿园法人属性的问题？