以律师视角读 《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》
2019年5月9日国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（“国办发〔2019〕15号”）的出台，其对于针对为3岁以下的婴幼儿提供照护服务的行业规范具有标志性意义，其地位堪比《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。鉴于其在规范3岁以下的婴幼儿照护服务市场的指导性意义，笔者借此简单跟大家聊一聊。
一、婴幼儿照护服务机构的含义
“国办发〔2019〕15号”文并没有对什么是婴幼儿照护服务机构作出一个定义。我们偶尔会碰到客户这样的咨询，问早教是否属于托育机构？亲子课堂是否需要审批？也从一些自媒体文章中看到“从事婴幼儿照护服务的机构（俗称早教机构）”。于是，关于什么是婴幼儿照护服务机构需要有一个统一的理解。
我们就服务的客户所在地的规范做了以下罗列，发现同样针对0-3岁婴幼儿提供保育服务的，但对于保育机构的服务形式或内容略有不同，且业务主管单位有的归人口计生部门，有的归教育主管部门。
南京市：《南京市0—3岁婴幼儿保育机构设置管理暂行办法》（宁政规字〔2014〕5号）的第二条规定：“本办法所称0—3岁婴幼儿保育机构是指对0—3岁婴幼儿进行保育、看护的各类机构。0—3岁婴幼儿保育机构分为育儿园、亲子园和看护点三种类型。育儿园是指为0—3岁婴幼儿提供全日/半日制保育服务的机构；亲子园是指为0—3岁婴幼儿提供计时制保育服务的机构；看护点是指为0—3岁婴幼儿提供看护服务的机构。” 人口计生部门是0—3岁婴幼儿保育机构的业务主管单位。
青岛市：《关于规范青岛市早期教育指导机构管理工作的通知》（青教通字[2014]84号）规定：“早期教育指导机构是指以面向0-3岁婴幼儿家长（看护人）为主，对其提供科学育儿指导、咨询服务的机构。”区市教育行政部门是早期教育指导机构的审批机关。早期教育指导机构名称统一确定为“早教中心”，开展早期教育指导活动不得挤占幼儿园的保育教育资源。
义乌市：“关于印发《义乌市民办教育机构申办条件》的通知”的内容提到“早教类培训机构面向0-3岁幼儿和家长开展亲子早期教育，实施课时制授课，按课时收费，不得开展全托幼教服务和幼儿园业务。”教育主管部门是审批单位。
上海市：《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》第二条规定“本暂行办法所指的托育机构，是指在本市行政区域内，由社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护的全日制、半日制、计时制机构。幼儿园托班和托儿所不适用本暂行办法。”教育主管部门对托育机构进行监督管理和业务指导。
四川省：《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》指出：“3岁以下婴幼儿托育服务旨在为3岁以下婴幼儿及其实际抚养人提供婴幼儿保育和科学育儿的指导服务。”那么婴幼儿托育机构就是指为3岁以下婴幼儿及其实际抚养人提供婴幼儿保育和科学育儿的指导服务的机构。
上述地区的规范性文件颁布时间都早于“国办发〔2019〕15号”文，适用于本地区0-3岁婴幼儿早期教育/托育服务的规范。青岛市和义乌市的早教类机构从其含义来看，业务范围小于上海、四川、南京的托育机构。
“国办发〔2019〕15号”文虽然没有对婴幼儿照护服务机构进行定义，但根据文件的内容，即：“发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务。”“加强对家庭的婴幼儿早期发展指导，通过入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，利用互联网等信息化手段，为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导服务，增强家庭的科学育儿能力。”“各类婴幼儿照护服务机构可根据家庭的实际需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务。”
那么，我们理解，婴幼儿照护服务机构是指为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等形式婴幼儿保育和为家庭提供科学养育指导、早期发展指导的服务机构。婴幼儿照护服务机构即托育机构，包括早教机构。
二、婴幼儿照护服务机构的监管
根据“国办发〔2019〕15号”文，卫生健康部门负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范，协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理，负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导。
同时，托育机构也参照民办学校，区分营利性和非营利性。“举办非营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上机构编制部门或民政部门注册登记；举办营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上市场监管部门注册登记。婴幼儿照护服务机构经核准登记后，应当及时向当地卫生健康部门备案。登记机关应当及时将有关机构登记信息推送至卫生健康部门。”
“到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构；到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全。”
在这个政策文件出台之后，其他尚未制定针对3岁以下婴幼儿照护服务的管理规范的省市，将以此文件为指导，制定和完善管理规范，以贯彻该文件的要求。鼓励和引导社会力量进入婴幼儿照护服务，还需要各地尽快落实相关文件的起草和实施。
三、婴幼儿照护服务机构的政策保障措施
“地方各级政府要按照标准和规范在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，并与住宅同步验收、同步交付使用；老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建设。有关标准和规范由住房城乡建设部于2019年8月底前制定。”
“地方各级政府要将需要独立占地的婴幼儿照护服务设施和场地建设布局纳入相关规划，新建、扩建、改建一批婴幼儿照护服务机构和设施。”
“鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿照护服务、用人单位内设婴幼儿照护服务机构的支持力度。”
“将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向婴幼儿照护服务机构和设施建设用地倾斜。鼓励利用低效土地或闲置土地建设婴幼儿照护服务机构和设施。对婴幼儿照护服务设施和非营利性婴幼儿照护服务机构建设用地，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。”
住房和城乡建设部于2018年对《城市居住区规划设计标准》进行了一次修订。其中五分钟生活圈居住区内的社区服务设施中规划了服务于0-3岁婴幼儿的托儿所设置规定。四川省的《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》中指出“托育机构建筑设计、功能布局、设施设备等应以保障安全为先，新建、改建、扩建托育机构严格执行《托儿所、幼儿园建筑设计规范》”。该项政策保障措施让托育机构的发展有了场地上的保障。同时，关于托儿所的开办，因大部分省市没有出台设置标准和管理办法，所以在此之前，为0-3岁提供婴幼儿保育服务的，多存在经营资质的合规问题。伴随着婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系的建立，基于托儿所的服务内容与婴幼儿照护服务机构相同，所以托儿所还有没有存在的必要，或者托儿所实际上就是婴幼儿照护服务机构。