地方贯彻学前教育新政策概况

笔者按： 2018年11月中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》印发之后，全国各地至少有15个省级政府、12个省会城市出台了实施于本管辖区域的城镇小区配套园专项治理的工作方案。整体上看，属于划拨用地方式建设的小区配套园应近期移交政府，出让方式建设的小区配套幼儿园可由政府回购或补贴。目前存在幼儿园产权已经登记至举办者名下、新法生效后已经登记为营利性幼儿园、未约定产权移交以及举办者及普惠园的补贴等问题。

2018年11月15日中共中央国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《深改意见》）。随后，国务院办公厅于2019年1月9日发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号，以下简称《治理通知》）。截止目前，全国各地至少有15个省级政府、12个省会城市出台了实施于本管辖区域的城镇小区配套园专项治理的工作方案。本文基于国家和地方学前教育新政策的实施情况，对本次小区配套园专项治理过程中呈现的若干问题进行简要梳理。

一、民办园的办园结构变化

第一阶段，2003年9月1日至2017年9月1日

在这期间，民办园都是民办非企业法人单位，因是否要求合理回报而在幼儿园的章程和办学许可证上进行备注。由于多种因素，客观上民办园无论是否要求取得合理回报，最终都很难体现两者之间的差异。同时，民办园在整个学前教育中的占比非常高，关于普惠园虽然在“国发〔2010〕41号”文中已经被指出，并在“学前教育三年行动计划”中进行多次强调，但属于“非主流非强制”范围。

第二阶段，2017年9月1日至2018年11月15日

在此期间，民办园区分营利性民办园和非营利性民办园。选择非营利性，可以得到国家的各项优惠；选择营利性民办园，意味着幼儿园可以上市。由于民办园在整个民办教育中的占比最高，数量最多，且可以上市，受到了资本的关注和青睐。这一期间小区配套园还没有要求办为普惠园，资本对幼儿园的估值参考收费标准，标的较高。当然资本也同时考虑到潜在被普惠的可能性而在收购条款中作出约定。

第三阶段，2018年11月15日之后

《深改意见》要求，到2020年普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。按照新政策，相当一部分现有民办园都应转为普惠园，提供普惠性学前教育服务。民办园的办园结构也将因此发生重大调整，高端园的比例简单推算应降至20%左右。上述政策的出台，对学前领域活跃的资本交易直接叫停。

二、学前教育发展趋势：扩大公办园、理顺小区配套园、规范现有民办园

为发展普惠性学前教育，扭转当前高收费民办园占比偏高的局面，《深改意见》从三个方面入手，保障办园结构布局的实现。

（一）挖潜扩大增量

充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园，在为本单位职工子女入园提供便利的同时，也为社会提供普惠性服务。

（二）理顺小区配套幼儿园建设使用和鼓励社会力量办园

推动各地制定或完善法律规范性文件，并要求于2019年6月底之前完成。其中包括各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法；要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策。

（三）规范现有民办幼儿园

2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。但目前还未见各地颁布民办园分类管理办法。同时，要求民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

三、地方开展小区配套园治理方案比较

（一）小区配套园的产权、管理权、使用权归政府

关于小区配套园建设，各省市大部分地区出台了针对城镇住宅小区配套幼儿园建设与管理的规范性文件。经不完全统计，该类文件中绝大部分都明确了配套园的产权归属教育局；较少数规定属于住建部门或人民政府，但管理权和使用权归教育局。地方文件基本上都提到了配套园用于公办园或普惠园，但其中也对产权私有化的幼儿园房屋或通过出让方式建造的配套园等不同的情况作出了不同的规定。对小区配套园专项整治于2019年年底前到位。

（二）2/3以上的省级地区已出台普惠园认定管理办法

关于普惠性民办园的认定，在《民促法》生效实施前，部分省市已经有出台关于普惠园的认定与扶持管理办法。《民促法》实施之后，像福州、合肥、天津、陕西、河南、黑龙江等地区也都出台或更新了普惠园的认定与扶持管理办法。在《深化意见》公布后，普惠园的认定与扶持管理办法被纳入到各省（自治区、直辖市）的政府专项工作计划中。目前全国至少有21个省级地区已经出台普惠园认定与扶持管理办法。

（三）主要以土地取得方式区别对待移交

此次小区配套园的专项整治围绕配套园的规划、建设、移交、办园使用四个环节展开。各地政府在制定本地区的小区配套园治理工作方案时，制定了排查摸底表以汇总不同民办园的具体情况。比较经公开渠道收集到的部分省市小区配套园专项治理工作方案，发现各地移交方式各有不同。整体上看，属于划拨用地方式建设的小区配套园应近期移交政府，出让方式建设的小区配套幼儿园可由政府回购或补贴。

如福州以小区项目取得用地批文时间为界，区别对等 1993年以前、1993至2007年、2007年至今三种不同的情况进行移交，分别按当时不同的建设用地规定进行移交。宁夏由主要区分划拨和出让两种方式移交，建设用地以划拨方式取得的配套幼儿园，原则上均应如期移交；以出让方式取得的配套幼儿园，已签订移交协议的配套幼儿园按协议约定移交，其余根据实际情况确定或收回或财政补贴等办法解决。《若干意见》发布之后规划建成的城镇小区配套幼儿园应于2019年9月底之前收回。陕西也区分划拨和出让两种方式移交，幼儿园用地以划拨方式取得的，或小区配建幼儿园合同签订为移交的配套幼儿园，应移交当地教育行政部门统筹办成公办园。出让方式取得的，可采取租赁、购置、置换、捐赠、购买服务等方式，移交当地教育行政部门办成公办园或普惠性民办园。新疆按是否支付土地出让金进行移交。免除、扣减开发商应缴纳的土地出让金并由开发商附带建设或是委托开发建设单位附带建设的配套幼儿园政府收回。开发商全额支付土地出让金，建成后由开发商将幼儿园出租或出售给幼儿园举办者、闲置或挪作他用的，可采取公平合理的货币、产权补偿方式（购置或换置）对配套幼儿园的私有产权人进行补偿后移交。

四、小区配套园治理中存在的若干问题

按照《治理通知》的要求，排底摸查中，针对规划、配建、移交、使用不到位等情况，分别列出清单、建立台账的工作各地应该已经完成。接下来就是针对摸查的结果，如何有针对性的作出“一事一议”、“一园一案”的整改措施。如下几个问题亟待解决。

（一）幼儿园房屋产权已经登记至举办者名下的问题

《治理通知》提出三项工作任务：一是城镇小区严格依标配建幼儿园，二是确保小区配套幼儿园如期移交，三是规范小区配套幼儿园使用。这三项工作任务中，无论是依标配建幼儿园还是确保如期移交，从法律关系上都应发生于开发商与地方政府部门之间。如现在幼儿园的产权经过房屋产权交易中心的过户手续，已经归为举办者个人，则无法实现在开发商与教育部门之间的移交，这类幼儿园能否办成营利性幼儿园？

（二）2017年9月1日至2018年11月7日之间登记的营利性小区配套幼儿园问题

《民促法》修订生效之后至本次学前教育文件出台之间，14个月内已经有部分小区配套幼儿园选择登记为了营利性幼儿园。虽然新疆的治理文件中明确“已办成营利性民办幼儿园的改为公办园或普惠性民办园”。但是，基于“法不溯及既往”的原则，这一部分幼儿园的处理较为棘手，存在法律纠纷的可能。

（三）土地出让合同中未约定幼儿园的产权移交问题

虽然大部分省市的小区配套幼儿园建设管理办法规定了小区配套幼儿园的移交和产权应当在土地出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中进行明确，但调研中发现，多地幼儿园办学场地的土地出让合同资料中涉及需要移交的条款空白，旧往欠账导致办理移交的依据缺乏。

（四）举办者及普惠园的补贴问题

实践当中，部分民办园举办者都向开发商支付不菲的幼儿园房屋租金取得园舍使用权后承办幼儿园，开发商享有租金收入。同时，举办者往往在幼儿园的环境创设、师资配置等方面投入一定的资金来增加其在周边地区的竞争力。房产商与民办园签订的租赁合同中多数都有针对房屋收回等不可抗力因素的免责条款，因此不用对民办园的办学投入进行补偿。目前的专项治理中，配套园需要移交、回收，但政策文件中较少考虑到对需移交或收回的幼儿园举办者投入进行补偿，造成了一定的不稳定因素。部分省市的普惠园补贴是以生源户籍为依据，如果园内生大部分非当地户籍，实际上不符合补贴政策。这类普惠园资金来源将成为问题，办园品质难以保障。从长远来看，以常住人口为准应成为政府对普惠幼儿园进行补贴的基本方向。

（感谢：上海市教育科学研究院 方建锋老师、王欣老师给出的宝贵修改建议）