“计划生育”淡出，“十四五”人口政策将有哪些重大调整｜ 新京智库

“增强生育政策包容性”首次提出，值得关注。

▲图片来源：新京报网

文 | 何亚福

十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”

上述文件精神为我国“十四五”时期以及未来十多年的人口政策指明了方向。值得注意的是，五年前的《“十三五”规划建议》提到“坚持计划生育的基本国策”，但《“十四五”规划建议》全文没有出现“计划生育”一词，这意味着在“十四五”期间，以限制生育为特色的计划生育有望退出历史舞台。此外，“增强生育政策包容性”也是首次提出，值得关注。

我国人口老龄化进程加速发展

近年来，我国人口老龄化进程加速发展。

根据国家统计局数据，2019年，我国60岁以上老年人口达到2.54亿，占总人口比重已经达到18.1%，而0-15岁少儿人口占总人口比重只有17.8%，老年人口比重已经超过少儿人口比重，这是一个人口年龄结构的转折点。根据相关预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，将从轻度老龄化迈入中度老龄化；到2035年前后，我国老年人口占总人口的比重将超过25%。目前，我国已成为全世界老年人口数量最多、老龄化速度最快的大国。

要积极应对人口老龄化，一方面要夯实应对人口老龄化的社会财富储备，构建养老、孝老、敬老的社会环境，另一方面也要优化生育政策，降低生育、养育、教育成本，提高现在过低的生育率。因为无论哪种养老方式，本质上都是工作年龄人口养活老年人口。如果工作年龄人口比例过低，将加重整个社会的养老负担。例如，近年来东北三省由于生育率过低、老龄化程度较高，养老金体系已经收不抵支。我国劳动年龄人口从2012年就开始逐年减少，从长期来看，劳动年龄人口减少也意味着养老保险缴费人数的减少。

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要促进人口长期均衡发展，意味着我国的出生人口不适宜连续多年下降。

从2017年以来，我国出生人口已经连续三年下降。由于二孩生育堆积效应减弱以及育龄妇女数量减少等原因，2020年全国出生人口大概率会继续下降，一些地区卫健委发布的数据也印证了这一点。

例如，宁波市卫健委发布的数据显示，2020年上半年，宁波市户籍人口共出生17945人（含补报768人），同比减少4275人，同比下降19.24 %；黄山市卫健委发布的数据显示，2020年1-7月份，黄山市出生人口6766人，同比减少1374人，减少比例达16.88%。

“十四五”期间，我国的育龄妇女数量还会继续减少，平均每年减少450万人左右，而处于生育旺盛期的20~34岁的育龄妇女数量平均每年减少550万人左右。如果不能适当提高生育率，那么“十四五”期间我国的出生人口大概率会逐年下降，这不符合人口长期均衡发展的要求。

事实上，国务院发布的《国家人口发展规划（2016—2030年）》的预期目标是：2020年和2030年我国的总和生育率都要达到1.8。根据国家统计局数据，2018年和2019年我国的总和生育率分别只有1.50和1.47，而2020年的总和生育率将比2019年更低。

“增强生育政策包容性”首次提出，值得关注

如何优化生育政策，适当提高生育率呢？根据《建议》的文件精神，具体来说有以下几个方面的内容：

第一，《建议》首次提出增强生育政策包容性，这意味着面对出生人口不断下降的新形势，生育政策需要包容各种生育形态家庭（包括三孩、四孩家庭），以生育政策的包容性来构建生育友好型社会。

我国虽然已经实行全面二孩政策，但由于育龄夫妇的生育意愿普遍比较低迷，很多夫妇并不愿意生育二孩。再考虑到还有许多不婚不育的人口，因此，要使总和生育率达到《国家人口发展规划（2016—2030年）》的预期目标1.8，就需要有一部分夫妇生育三孩甚至四孩。假设全国的总和生育率如果达到1.8，各孩次的比例是这样的：10%的夫妇生三孩或三孩以上（按平均四孩计算），60%的夫妇生二孩，20%的夫妇生一孩，10%的夫妇不育或丁克，这样总和生育率为：

10%×4 + 60%×2 + 20%×1 + 10%×0 = 1.8

可见，即使生二孩及二孩以上的夫妇占70%（其中生三孩及三孩以上的夫妇占10%），全国的总和生育率也只有1.8。

第二，发展普惠托育服务体系。很多双职工家庭不敢生育二孩的一个大问题是担心没人帮忙带小孩。目前我国绝大多数的幼儿园只接收3岁以上的孩子，而近年来由于保姆市场价格不断上涨，雇佣全天看护小孩的保姆已经超出了很多工薪阶层的经济承受能力。

原卫计委家庭司2016年委托研究机构开展的“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”发现，我国城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。未入托育机构的主要原因有“附近没有接收3岁以下孩子的托育机构”（30.1%）和费用太高（占21.6%）。

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所以，发展普惠托育服务体系，提高3岁以下孩子的入托率，有利于解决双职工家庭生儿育女的后顾之忧。在这方面，国家需要通过中央预算内投资，重点支持承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施。从国际经验来看，3岁以下小孩的入托率与生育率显著相关，入托率越低的国家生育率也越低。北欧和法国的入托率达到了50%以上，他们的生育率也较高；而南欧和东欧国家的入托率较低，所以生育率也较低。 

第三，降低生育、养育、教育成本。现在年轻夫妇生育意愿低迷的重要原因是抚养小孩的成本过高，尤其是教育、养育和住房的成本过高。在教育成本方面，虽然我国已实行九年义务教育，但在义务教育之前的3至6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响育龄夫妇生育意愿的一大因素，为此，学龄前教育应实行普惠价格制度。

在养育成本方面，可实施给予多孩家庭减税的政策。在住房成本方面，高房价严重压抑了年轻夫妇的生育意愿，为此，一方面需要通过增加大城市的土地供应来降低房价，另一方面需要坚持“房住不炒”原则，让住房回归民生属性。

总之，要促进我国人口长期均衡发展，就有必要按照《建议》的文件精神，优化生育政策，增强生育政策包容性，把降低生育、养育、教育成本落到实处，适当提高我国目前过低的生育率。

□何亚福（人口问题学者）

编辑：柯锐 实习生：王雅晨   校对：危卓

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