邱跃：推进法制建设 保护历史名城——重新制定的《北京市历史文化名城保护条例》解读

2021年3月20日，“北京印迹”平台第二届“名城保护·大家谈”活动在北京市规划展览馆成功举办。本次活动包括“大家谈”、“青年说”、“少年志”三个部分，围绕《北京历史文化名城保护条例》的贯彻执行，围绕老城、三山五园、三个文化带等保护重点展开研讨，让关注、支持、参与北京历史文化名城保护的老中青三代人士齐聚一堂，共同探讨北京历史文化名城保护与发展，为《北京历史文化名城保护条例》的实施、全国文化中心建设营造良好的舆论氛围。

其中，“名城保护·大家谈”环节，邀请四位来自各研究领域的权威专家，分别围绕《条例》、老城、三山五园、三条文化带等重点内容分别做特邀主旨报告。本栏目将陆续与大家分享活动现场演讲内容，提升对北京历史文化名城保护的认识。

邱  跃

北京历史文化名城保护委员会专家

北京城市规划学会理事长

01

文化建设事业

城市治理工程

2019年，北京市人大启动《北京市历史文化名城保护条例》修订工作，2021年年初，市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议正式通过，3月1号正式开始实施。《条例》的重新制定，是北京市历史文化名城保护领域法制建设的重大举措和重大事项。我将从六个方面向给大家详细介绍一下。

历史文化名城保护主要包括三个方面，一是历史文化遗产的保护和利用，二是中华优秀文化的传承和发展，三是现代化城市的治理和建设。历史文化名城保护既是一项文化建设事业，也是一项城市治理工程，同样需要精治、共治和法治。这就是重新制定《北京市历史文化名城保护条例》最根本的宗旨。

党的十九届四中全会对推动国家治理体系和治理能力现代化作出了重要部署，习近平总书记在浙江考察的时候就指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。

北京市委市政府提出，加快推动形成有效的超大城市治理体系，完善法规规章。推进重点领域法规规章的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法规规章制度。

02

推进法治建设

保护历史名城

自1982年国务院关于设立历史文化名城的批复,中国历史文化名城的设立，名城保护体系的发展，保护理论的发展，保护措施的落实，一直伴随着保护政策、法规的建设发展。

从1982年国务院批准了以北京为首的24座中国历史文化名城，至今近40年来，中国已经有140多座历史文化名城。在这个过程中，国务院及各有关部门都出台了法规、规章和制度。

国家级层面上，有《城乡规划法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》、《文物保护法实施条例》，我们称之为“三法两条例”。

北京市级层面上，有《北京市城乡规划条例》、《北京市非物质遗产条例》、《北京市历史文化名城保护条例》和《北京市实施<中华人民共和国文物保护法>实施办法》，我们称之为“三条例一办法”。

而这三条例里面，《北京市城乡规划条例》在2019年已经修订了，《北京市非物质遗产条例》是2017年刚刚制定的，而《北京市历史文化名城保护条例》是2005年颁布施行的，所以这次要重新制定。

十六年来，原条例对北京市的历史文化名城保护工作起到了重大作用，而当中共中央 国务院相继批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》、《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》和《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》之后，城市建设和名城保护进入了新的阶段，中央批复的精神，以往经验的总结，今后工作的方向，都迫切需要新的立法落实。

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》市域空间结构规划图

03

条例修订背景

修改创新内容

重新制定的主要目的有以下三个方面：

一是，全面贯彻落实习近平总书记讲话精神和中央对总体规划、副中心和核心区控规的批复精神，推动历史文化名城保护制度创新；

二是，突破北京历史文化名城保护工作瓶颈，推动保护工作向纵深发展；

三是，提炼、规范、推广历史文化名城保护的实践经验，提升政策法规对实施层面的指导作用。

重新制定的《北京市历史文化名城保护条例》的突出特点，至少有以下三个方面的突出特点，我总结为“新、实、全”。

一是“新，创新”，中央批复新精神，名城保护新经验，城市规划新内容，和改革探索新思路。

二是“实，务实”，各级保护体制实，保护工作机制实，保护利用措施实，奖优罚劣办法实。

三是“全，全面”，保护范围全市域，保护内容全要素，保护工作全过程，保护责任全社会。

04

现行条例章节

新定条例章节

原来称“修订”，为什么这次称“重新制定”？原条例共六章、四十一条、约4300字，新条例共七章、七十七条、约12700字。单从字数上就增加了近3倍，原来的4300字又改了其中的一半，所以称“重新制定”可谓是名副其实，而北京市在全国140多座历史文化名城走在了前列。

下面分章节向大家解释下《条例》的“新、实、全”具体体现在什么地方。

05

修订条例分章

解析新实全点

第一章 总则

立法目的（“新”）

加强对北京历史文化名城的保护，传承城市历史文脉，改善人居环境，统筹协调历史文化保护利用与城乡建设发展。

适用范围（“全”）

北京历史文化名城涵盖本市全部行政区域，主要包括老城和三山五园地区两大重点区域和大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带三条文化带等。

工作体制（“新”）

市级各城委职责，纳入首都规划建设委员会工作体系。

保护资金（“实”）

市、区人民政府应当统筹整合各类涉及历史文化名城保护的财政资金。

公众参与（“全”）

全社会责任和权利，北京历史文化名城保护是全社会的责任，任何单位和个人都有保护历史文化名城的义务。

宣传教育（“新”）

鼓励通过组织市民公开课、专题报告、专家讲座、场景体验等多种形式开展北京市历史文化名城保护的宣传活动。

第二章 保护体系

立法目的（“新”）

老城、三山五园地区，大运河、长城和西山永定河文化带的保护利用。

适用范围（“全”）

本市实行保护名录制度，定期制定并公布保护名录。

工作体制（“新”）

城市建设中发现具有保护价值而尚未纳入保护名录的历史文化遗产应当确定为预先保护对象，并立即采取相应的保护措施。

第三章 保护体系

规划体系（“实”）

包括名城、老城、三山五园地区、历史文化街区、名镇、名村保护和传统村落保护发展规划。规划编制部门有计划地编制保护规划，并作为专项规划纳入相应层级的国土空间规划。

编制主体（“全”）

名城、老城、三山五园地区的保护规划由市规划和自然资源主管部门组织编制；历史文化街区、名镇、名村的保护规划由所在地的区人民政府组织编制；传统村落保护发展规划由所在地的乡镇人民政府组织编制。

第四章 保护措施

责任人制度（“新”）

市、区、乡镇各级政府及街道办，历史建筑的所有权人或管理人、使用人，相关保护管理单位。

非常规指标（“新”“实”）

建筑或者工程不能按照建筑间距、建筑退线退界、绿化、消防、节能、抗震等标准或者规范要求进行设计、施工的，市规划和自然资源主管部门应当会同市文物、住房和城乡建设、城市管理、生态环境、水务、交通、应急管理、人民防空、地震等相关主管部门组织专家论证，制定适应需要的规划指标或者保障方案，报北京历史文化名城保护委员会审议后公布实施。

腾退和改造（“新”“实”）

对于危害不可移动文物、历史建筑安全，破坏历史格局、街巷肌理、传统风貌、空间环境，不符合保护规划有关建筑高度、建筑形态、景观视廊等要求，以及严重影响居住安全的建筑物、构筑物或者其他设施，所在地的区人民政府或者产权单位可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式组织实施腾退保护和改造。具体办法由市人民政府制定。

保障公众权益（“实”）

优先保障因保护规划实施所需的居（村）民住宅及公共设施建设用地。

保护标志（“新”“全”“实”）

传统地名；体检评估；保护基金；传统工匠培养。

第五章 保护利用

利用基本原则（“新”）

加强历史文化遗产保护传承，在妥善实施保护的前提下， 鼓励和支持对保护对象进行合理利用，向社会开放。

利用功能引导（“新”）

合理控制商业开发规模，优先用于完善地区公共服务设施、补齐地区配套短板，或者用于传统文化传承展示、体验等。市规划和自然资源主管部门根据历史文化保护传承的需求，制定历史建筑、历史文化街区、名镇、名村和传统村落保护利用的正面或者负面清单，明确鼓励、支持或者限制、禁止的活动。

服务平台（“新”）

区人民政府根据需要，可以建立平台，统筹各方资源，引导、鼓励历史文化街区、成片传统平房区和特色地区的房屋所有权人、使用人，自愿利用平台提供的资源改善居住条件。

优化产业发展（“实”）

鼓励历史文化名镇、名村和传统村落根据保护规划要求，发展多样化特色产业，适度开展乡村旅游、传统工艺和传统技艺加工制作等与传统文化相协调的经营活动。

传统文化传承（“新”）

加强对传统节日、特色民俗、传统工艺、方言的研究记录。加强对具有历史价值的老字号、老物件、老手艺、老剧目等保护利用；合理布局非物质文化遗产传承空间。

第六章 法律责任

责任人法律责任（“新”“实”）

未履行历史建筑保护责任的，由规划和自然资源主管部门责令改正；逾期不改正的，对单位处五万元以上二十万元以下罚款，对个人处一万元以上十万元以下罚款；造成历史建筑损毁的，对单位处二十万元以上五十万元以下罚款，对个人处十万元以上二十万元以下罚款，并责令限期恢复原状，逾期不恢复原状的，指定有能力的单位代为恢复原状，所需费用由历史建筑保护责任人承担。

违法迁移、拆除（“新”“实”）

损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑或者预先保护对象的，由规划和自然资源主管部门责令限期恢复原状，对单位处十万元以上二十万元以下罚款，对个人处五万元以上十万元以下罚款；逾期不恢复原状的，指定有能力的单位代为恢复原状，所需费用由违法者承担，对单位处二十万元以上五十万元以下罚款，对个人处十万元以上二十万元以下罚款；无法恢复原状的，处历史建筑或者预先保护对象重置价三倍至五倍罚款。

处罚的强制执行（“新”“实”）

违法行为人拒不承担本条例规定的应当由其承担的代为维护、修缮、恢复原状等费用的，执法机关依法加处滞纳金。实施加处滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，执法机关应当向人民法院申请强制执行。

06

三个城市规划

三项中央批复

最后，让我们一起重温一下“三个城市规划和三项中央批复”。

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中提出：“北京是见证历史沧桑变迁的千年古都，也是不断展现国家发展新面貌的现代化城市，更是东西方文明相遇和交融的国际化大都市。北京历史文化遗产是中华文明源远流长的伟大见证，是北京建设世界文化名城的根基，要精心保护好这张金名片，凸显北京历史文化的整体价值。传承城市历史文脉，深入挖掘保护内涵，构建全覆盖、更完善的保护体系。”

中共中央 国务院关于对《总体规划》的批复中指出：“做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造，构建涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系。加强老城和“三山五园”整体保护，老城不能再拆，通过腾退，恢复性修建，做好应保尽保，推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带建设。加强对世界遗产、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑和工业遗产、中国历史文化名镇名村和传统村落、非物质文化遗产等的保护，凸显北京历史文化整体价值。”

《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年-2035年）》中提出：“顺应自然、尊重规律，遵循中华营城理念、北京建城传统、通州地域文脉，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局。坚持大历史观，贯通历史现状未来，形成塑造端正大气的畿辅门户形象，依托大运河塑造由古及今、古今同辉的城市风貌，重塑城市魅力，建设人民生活满意幸福、人文荟萃的理想之城。”

中共中央 国务院关于对《副中心控规》的批复中指出：“塑造城市特色风貌，明确主副空间秩序，形成长安街东延长线规整有序、高端大气的畿辅门户形象，塑造京华风范、运河风韵、人文风采、时代风尚的城市风貌。追求建筑艺术体现中国风格，地域合乎风貌。推进老城区城市修补、生态修复，实现新老城区深度融合，为老城区复兴注入获利。构筑全面覆盖，亘古及今的历史文化传承体系，充分挖掘历史文化内涵，营造传统文化与现代文明交相辉映的人文环境，建设古今同辉的人文城市。”

《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》中提出：“核心区是历史文化名城保护的重点地区，加强老城整体保护，落实好“老城不能再拆”的要求，更加精心保护好北京历史文化遗产这张中华文明的金名片使老城成为保有古都风貌、弘扬传统文化、具有一流文明风尚的世界级文化典范地区。文化中心建设以历史文化遗产保护为根基，完善公共文化服务体系，提高市民文明素质和城市文明程度，成为彰显文化自信与多元包容魅力的世界文化名城。”

中共中央 国务院关于对《核心区控规》的批复中指出：“北京老城是中华文明源远流长的伟大见证，具有无与伦比的历史、文化和社会价值，是北京建设世界文化名城、全国文化中心最重要的载体和根基。严格落实老城不能再拆的要求，精心保护好这张中华文明的金名片。加强老城空间格局保护，保护好两轴与四重城廓、棋盘路网与六海八水的空间格局，彰显独一无二的壮美空间秩序。形成传承蕴含深厚历史文化内涵、庄重典雅的空间意象。扩大历史文化街区保护范围，保留历史肌理。以中轴线申遗保护为抓手，带动重点文物、历史建筑腾退，统筹做好文物保护、腾退开放和综合利用，做到不求所有、但求所保，向社会开放。”

注：文章根据邱跃于“名城保护·大家谈”活动演讲整理，已经专家审阅。本文版权归“北京印迹”平台和演讲者所有，如需转载或引用请联系“北京印迹”。

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