深海评丨损失与损害基金终于启动，“杯水车薪”难题如何破解？
国际社会应当加强合作，继续敦促发达国家落实其气候资金承诺，拓展损失损害基金的资金来源。
极端天气有增无减，气候灾变层出不穷。在此背景下，联合国气候变化大会第二十八届缔约方会议（COP28）备受全球瞩目。
11月30日，即COP28开幕首日，各方谈判代表就批准了启动和运行损失与损害基金的计划。作为COP27达成的一项历史性协议，损失与损害基金的批准与启动有望为气候谈判的后续开展奠定积极的合作基调。
损失损害基金的运作
面对气候变化影响的不断加剧，去年在埃及举行的COP27达成了一项历史性协议，决定设立一项资金机制以帮助发展中国家应对损失与损害的需求。
为达成各方一致统一，公约下的损失与损害过渡委员会在COP27后召开了五次会议，讨论该项基金的相关安排。最终案文反映了各方在基金设立目标、运作主体、资金来源、资金分配方式和接收对象等争议问题上形成的共识。
首先，在设立目标方面，该基金旨在协助发展中国家应对与气候变化不利影响相关的各种挑战，涉及相关的经济和非经济损失与损害，以及缓慢发生的事件。这意味着，该基金将针对极端天气事件提供快速的资金支持，也将服务于中长期的重建行动需求，并为应对缓发事件的相关行动提供资助。
其次，在运作主体方面，世界银行将作为损失与损害基金的“临时东道主”，期限为四年。在此期间，该基金将作为世界银行托管的金融中介基金运作，但由一个新的、专门的独立秘书处提供服务。
再次，该基金的资金来源不仅限于公共和私营部门的捐资，也将包括《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》之下和之外的“创新来源”。值得一提的是，该基金并未限定特定国家群体的捐资义务，而是在案文中“敦促”发达国家向该基金提供财政资源，同时“鼓励”其他国家“在自愿的基础上”提供支持。
最后，该基金并未限定有资格获得基金支持的发展中国家范围，但案文表示，基金的董事会将制定并运行资金分配系统。该系统的设计将体现对多重因素的综合考量，包括接收国的优先事项和需求、气候变化不利影响的暴露程度和敏感性、国家应对能力等。此外，还将设定最不发达国家和小岛屿发展中国家的最低分配比例下限。
谈判各方妥协的产物
然而，围绕基金运作的案文仍是谈判各方艰难妥协的产物，并在多处有所体现。
一方面，最终案文并未提及发达国家对发展中国家气候损失损害的历史责任问题。在谈判过程中，美国和欧盟官员拒绝在基金章程文件中纳入相关内容，甚至表示绝不通过损失与损害程序支付气候赔偿。因此，文件只是表示，“邀请各发达国家方面继续发挥主导作用，为基金的启动提供资金支持”。案文通过后，少数国家承诺为该基金的启动提供捐款。其中，德国和COP28主办国阿联酋各承诺投入1亿美元，除德国之外的欧盟成员国预计将总共提供至少1.45亿美元，而美国仅承诺1750万美元的捐资。
另一方面，关于资金的运作主体，部分发达国家坚持该基金应由世行运作，但是大多数发展中国家对此持反对立场。世行的贷款导向运作模式、高昂的资金管理费和复杂耗时的审批流程都使发展中国家担心资金的最终流向与拨付效率。因此，最终案文对于世行的参与附加了包括时限和运作原则在内的多个条件。同时，案文多次强调基金将采用精简、快速的审批流程，并在维持高信托标准、透明度、问责机制等原则的基础上简化标准和程序。
资金仍是谈判的核心
不可否认，损失损害基金机制的运行将为发展中国家应对气候变化的负面影响提供支持与保障，是国际气候谈判的重要成果。然而，资金仍是并将继续是损失损害基金机制有效运作的核心。相较于气候变化实际造成的损失损害，当前该基金下发达国家承诺的资金只能说是杯水车薪。此外，尽管该基金将每四年定期进行资金的补充，但案文并未设定明确的增资规模。由此可见，该基金的可持续性可能受到严重质疑。
为提升全球气候治理的有效性，国际社会应当加强合作，继续敦促发达国家落实其气候资金承诺，拓展损失损害基金的资金来源，帮助发展中国家更好地应对气候变化的负面影响。
长按二维码关注深海区