政治与法律 | 陈勇：直辖市“检察一体化”建设研究
陈勇
摘要：“检察一体化”原则源于大陆法系检察制度，我国吸收借鉴“检察一体化”原则的同时，引入民主集中制、司法责任制等原创性内容，形成了新型检察领导体制。直辖市检察体系中的三级院有其特殊性，直辖市分院作为居中者因对区院的领导关系并不完全，承上启下作用发挥有限，综合履职能级有待提升。直辖市“检察一体化”建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“一体化”和“高质量”，明确三级院在政治建设、业务建设、队伍建设方面的任务分工，形成顺畅贯通的纵向一体化体制机制；以司法办案为主导，促进“四大检察”全面均衡、深度融合，形成紧密衔接的横向一体化履职机制，最终实现“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的改革目标。
关键词：法律监督；检察一体化；一体履职；综合履职
目 次
一、“检察一体化”的理论阐发
（一）作为普遍原则的“检察一体化”
（二）中华人民共和国成立以来对“检察一体化”的发展
（三）新时代系统集成协同高效的“检察一体化”
二、直辖市“检察一体化”的现实检视
（一）直辖市“检察一体化”的特征
（二）直辖市“检察一体化”有待完善之处
三、直辖市“检察一体化”建设的基本思路
四、直辖市“检察一体化”建设的实践路径
（一）推进定位明确、责任清晰的纵向一体化政治建设机制
（二）优化分工协作、统筹有力的纵向一体化业务建设体制
（三）构建重点突出、整体推进的横向一体化综合履职机制
（四）完善上下贯通、协同融合的一体化队伍建设制度
一、“检察一体化”的理论阐发
“检察一体化”又有“检察一体制”“检察一体主义”“检察官一体”等表述方式，其基本内容包括三个方面：（1）上下级检察机关和上下级检察官之间“上命下从”的领导关系；（2）地方各级检察机关之间的职务协助义务；（3）检察官之间和检察机关之间在职务上可能发生互相承继、转移和代理的关系。我国的检察制度吸收借鉴了大陆法系的“检察一体化”原则，在长期发展中又注入了新型领导体制、民主集中制、司法责任制等要素。
（一）作为普遍原则的“检察一体化”
“检察一体化”起源于法国。法国司法制度一开始就具有国家集权特征，检察官作为“国王代理人”在法庭履行职责，路易十四确定了检察官等级并设立了总检察官。1808年，近代化检察制度在法国出现，法律确立“检察一体化”原则，法国《犯罪审理法》表明，司法部部长指挥监督各级检察长，检察长指挥监督检察官，检察机关必须遵守司法部部长的政策指示，检察官必须遵守上级检察官的指令。1877年，普鲁士借鉴法国检察制度设置检察机关，刑事诉讼法和法院组织法制定后，检察机关的构成要素被描述为，“官僚机关，自部门领导至司法部部长等级规则的指令制度一体化不可分割”。
日本借鉴法德检察制度，发展了检察制度的“东亚模式”，日本的“检察一体化”带有自身特征。德国的“检察一体化”基础是学理上的检察机关“首长代理制”，即检察官作为检察长代理人，其职权均来源于检察长。日本的“检察一体化”基于“官厅独任制”，也就是每一名检察官都得到法律的具体授权，检察官的司法特征更加突出。因而日本学理上“检察一体化”被表述为“检察官同一体”，每一名检察官都是独立官厅，检察总长位于金字塔型检察体系的顶点，指挥监督各级检察长。在“首长代理制”的一体化与“官厅独任制”的一体化之外，还有一种“职权整体性”的一体化。如法国学者认为，检察机关整体不可分割，检察机关的司法官在法律上被视为同一个人，系其职责吸收了检察官的个人身份。检察官履行职责、发表意见并非代表其本人，而是以整个检察机关的名义进行，检察机关的检察官之间也可以相互替代履行职责，即便是在案件审理过程中，检察机关的检察官也可以替代履职。
“检察一体化”之所以被普遍接受，原因在于检察机关起源于“上命下从”的行政机关。但是，应当注意到其中也反映了检察权自身蕴含的特质、规律和要求。“检察一体化”是检察权运行应当遵循的基本原理，也是整个检察权体系建构的基本原则。从实行“检察一体化”的国家或地区的普遍规律来看，“检察一体化”主要体现为“阶层式建构”和“上命下从”的组织原则，上级检察首长对下级检察官处理的检察事务拥有指挥监督权、职务承继权和职务移转权，以及下级检察官的服从和报告义务。但是，值得注意的是，当代西方国家在“检察一体化”原则下也重视检察官的独立性，不将检察官视为单纯的行政官员。
（二）中华人民共和国成立以来对“检察一体化”的发展
中华人民共和国检察制度建立之始，主要是学习借鉴苏联的检察制度。在苏联，苏维埃政权建立后，列宁提出了“法制必须统一”的重要原则。《论“双重”领导和法制》一文提出，为彻底坚持法制统一，要建立职能兼行一般监督和司法监督、组织体系实行垂直领导的系统的检察机关，特别反对检察机关实行中央与地方的“双重领导”。苏联检察机关的领导模式主要是根据列宁的思想建构起来的一套垂直领导模式。如1936年《苏联宪法》第117条规定，各级检察机关依法独立行使检察权，不受任何地方机关的干涉，在职务上只从属于苏联总检察长。苏联检察机关的垂直领导体制彻底摆脱了对行政权的依附，让检察机关在一体化的组织架构下成为相对独立的国家机关。我国1949年颁行的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1954年《中华人民共和国宪法》和同年颁行的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称：《人民检察院组织法》）均规定了我国检察机关的垂直领导体制，即地方各级人民检察院均独立行使职权，不受地方国家机关的干涉；地方各级人民检察院和专门检察院在上级人民检察院的领导下，并一律在最高检的统一领导下进行工作。但因我国的情况与苏联的情况并不完全相同，一味效仿实行单一的垂直领导体制在实践中“有些窒碍难行之处”。曾经，检察机关的垂直领导和“一般监督”被认为是“矛头向内”，不要党的领导。为此，检察机关内部开展了一场加强党对检察机关绝对领导的政治和思想斗争活动。最高检原检察长张鼎丞同志在中共八大二次会议上所作的《坚决贯彻党对检察机关的绝对领导》的发言中指出，各级检察机关都要严格服从各级党委的绝对领导，坚决贯彻执行党委的决议和指示，经常向党委汇报情况，请示工作，并定期向同级人民委员会作报告。1979年颁布的第二部《人民检察院组织法》将检察机关的领导体制明确为“双重领导”。也就是说，最高检领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；同时地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
严格来说，改革开放以来检察机关的新型领导体制并非严格意义上的双重领导体制。地方各级人民代表大会与各地方国家机关之间的关系是决定机关和执行机关的关系，是监督与被监督的关系。党的地方委员会与地方检察机关之间才是领导与被领导的关系。根据《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，地方党委对包括检察机关在内的地方国家机关实行政治、思想和组织领导。但是，根据2007年最高检《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》（高检发〔2007〕8号）（以下简称：《意见》），上级院党组协管下级院干部工作。上级院党组是否领导下级院党组仍有待明确。
民主集中制是我国国家组织形式的基本原则，同样适用于检察机关，主要通过检察机关内部党的领导方式和检察委员会制度等来实现。党对检察工作的领导主要通过向人民检察院派驻党组方式实现，人民检察院党组承担政治、思想和组织领导的责任，是检察长负责制的政治保证。根据《中国共产党章程》第10条第5项，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。检察机关党组的领导和决策，要在坚持民主集中制原则的前提下实施，确保检察机关依法独立公正行使检察权。在现行《人民检察院组织法》中，检察委员会作为检察机关最为重要的办案组织也实行民主集中制。检察委员会是我国检察制度的特色内容，起源于中国共产党领导的山东抗日民主政府设立的检察委员会。我国1954年宪法的制度安排是，人民检察院设检察长、副检察长和检察员，同时设立检察委员会，检察委员会在检察长的领导下处理检察工作中的重大问题。检察委员会作为人民检察院内的合议组织，可以通过集体讨论使人民检察院工作更加适当。到1979年《人民检察院组织法》时，我国检察机关的内部领导体制由检察长负责制改为检察长负责与检察委员会民主集中制相结合的领导体制，这也成为我国“检察一体化”与西方国家“检察一体化”的一个重要区别。
（三）新时代系统集成协同高效的“检察一体化”
进入新时代，党的十八届三中全会拉开新一轮司法体制改革的序幕，加强司法责任制成为新一轮司法体制改革的重心。最高检发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》进一步明确了上下级检察机关和检察官之间的“上命下从”关系，以及职务协作关系。具体到上级院对下级院司法办案工作的领导，包括上级院有权指令下级院纠正错误决定，或者依法撤销、变更下级院的决定，有权对下级院管辖的案件指定异地管辖，以及有权在辖区人民检察院之间调配检察官异地履行职务。
因此，新时代的“检察一体化”是遵循司法责任制前提下的一体化。在上下级人民检察院之间的关系中，下级院在其管辖职权范围内对案件的决定权也根据司法责任制原则得以保障。例如，《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第3条明确规定，各级人民检察院对案件事实认定、证据采信独立承担办案责任，下级院不能就事实认定问题向上级院请示。同时，对于上级院作出的答复，下级院应当毫不迟延地执行。
检察机关内部横向一体化，即各项检察权行使的一体化，包含检察机关之间、检察官之间的职务协作，以及在履行法律监督职责时不同业务部门检察官办案职责的承继、移转和代理。横向一体化早期主要在职务犯罪侦查领域被提及。后又拓展至其他方面，但大体没有超出刑事检察领域。如最高检《意见》提出，“加强检察工作一体化机制建设”，要求在职务犯罪侦查、审查起诉、诉讼监督等工作中“坚持上级领导下级、下级服从上级，同级相互支持配合，形成整体合力，提高工作效能”。
2018年底，检察改革推动检察机关内设机构体系发生系统性、整体性、重塑性变革，刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行的法律监督工作格局逐步成型。特别是进入新时代以来，习近平总书记在全面深化改革进程中提出“系统集成、协同高效”的方法论，在法治建设领域强调系统性、整体性、协同性。依法一体履职、综合履职、能动履职也成为检察工作高质量发展的方向。2022年，最高检发布深化执法司法权力运行机制改革典型案例，肯定多地检察机关建立一体化办案机制，构建“线索整合、办案互助、检力协同、效果倍增”的“四大检察”融合发展新模式等做法。2023年6月，最高检检察长应勇在最高检党组主题教育读书班第二次集体学习研讨时又提出，推动依法一体履职、综合履职、能动履职，提升法律监督质效的检察工作新理念。由此，新时代推进“检察一体化”机制建设又具有了促进检察工作自身高质量发展，服务保障中国式现代化的重大时代意义。二、直辖市“检察一体化”的现实检视
我国一共有31个省级行政区划（不含香港地区、澳门地区、台湾地区），以之为基础构建起了31个地方检察系统。与直辖市检察系统相比，非直辖市的地方检察系统（共27个）占绝对多数。非直辖市地方检察体系有着层次分明的领导关系，我国检察一体的纵向关系主要在上下级检察机关之间。根据最高检《意见》的规定，省级人民检察院直接全面领导设区的市级人民检察院，设区的市级人民检察院直接领导基层人民检察院，领导关系不仅在司法办案领域，而且包括对下级院的领导班子、领导干部的管理和监督，以实现地方三级检察机关间“队伍、业务、信息化”三位一体的一体化。然而，直辖市三级检察机关的纵向一体化有自己的特殊性。
（一）直辖市“检察一体化”的特征
直辖市检察体系一般由市院、若干分院、基层院和市院派出院组成。分院在全市检察业务工作中处于承上启下的地位。分院主要承担办理分院管辖的案件和指导辖区人民检察院准确实施法律，对辖区人民检察院司法办案工作进行监督，确保法律、政策及司法解释统一、正确适用等职责。京津沪渝四个直辖市检察机关纵向一体化体系基本相同，具有如下特征。
市院的领导职能“一插到底”直通区院。在工作领导关系上，市院党组直接对区院领导班子、领导干部进行监督管理；市院直接领导区院工作，并对区院的政治和业务工作进行监督考核。市院对基层院的影响力、动员力乃至联系的紧密程度都远超分院。目前，市院统一行使对基层院的考核管理，分院不参与对基层院的考核；重大案件督办、条线重点工作部署、案件质量评查均由市院组织开展，分院不参与相关组织与督导工作。
分院主要承担办理重大案件的职责。分院是刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”中重大案件办理的主体。具体而言，其职责主要包括：司法工作人员相关职务犯罪的立案侦查；审查起诉危害国家安全、恐怖活动犯罪案件，可能判处无期徒刑、死刑的重大刑事案件；对法院驳回再审申请的生效民事、行政申诉案件进行审判监督；负责办理由中级人民法院一审的公益诉讼案件，以及承担刑事上诉抗诉案件、国家赔偿案件和国家司法救助案件的办理工作。分院的主要精力集中于办理上述在本市乃至全国有影响力的重大、疑难、复杂案件和新类型案件，以及最高检交办的省部级领导干部职务犯罪等重大案件。分院遇有重大案件会在市院统一领导下调配办案力量集中使用，检察办案的标杆和引领作用日益凸显。
分院对区院的领导职能集中于办案指导。分院的机构建制、人员编制、内设机构等均主要服务于本院办案及办案保障，而办案之外的对下领导、对上协助职能相对弱化。有的直辖市分院无须接受市院考核，在直辖市检察系统中相对超脱，办案之外的辅助职能、对下管理职能的行使内生动力不足，对其外在推动力亦不够。《人民检察院组织法》第24条规定，上级院领导下级院可以通过四种职权：对下级院的错误决定指令纠正、撤销或变更；指定管辖；提级办理案件；统一调配检察人员。但是，分院目前仅仅承担了对下级院管辖案件的指定管辖，以及对区院的个案请示答复。
跨行政区划集中管辖和专门监督得到发展。根据《人民检察院组织法》第24条，上级院可以对下级院管辖的案件指定管辖。集中管辖和专门监督两者相伴而生，即市院在全市检察机关层面指挥调配案件管辖，实现一类案件由特定检察机关专业化办理，或者履行专门诉讼监督职责。集中管辖和专门监督是上级院行使对下级院业务领导权的一种形式。在司法责任制改革中，跨行政区划司法改革使集中管辖和专门监督上升到新高度，设立北京市人民检察院第四分院、上海市人民检察院第三分院作为首批跨行政区划检察院就是典型。两家跨行政区划检察院均确定“跨+特+专”的特殊案件管辖模式。如上海市人民检察院第三分院专门管辖铁路、食品药品、环境资源、知识产权和走私等刑事案件；对上海市第三中级人民法院审理的行政诉讼案件、跨地区重大民商事诉讼案件、上海知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件、上海海事法院审理的海事诉讼案件、上海金融法院审理的民商事和行政诉讼案件履行诉讼监督职责。
以重点领域引领综合履职改革探索。持续深化未成年人检察统一集中办理机制，进一步激发专业办案组在推进未成年人全面综合司法保护中的能级作用。积极开展知识产权检察集中统一履职，在稳步推进“三合一”履职的基础上，探索“四合一”办案机制。在其他传统办案业务领域构建“四大检察”互涉案件线索管理机制，根据《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》对接监督办案需求，整合统筹办案资源。
（二）直辖市“检察一体化”有待完善之处
京津沪渝四个直辖市的检察机关在一体化建设领域各自均有探索。但是，对照新时代检察工作高质量发展要求以及检察工作现代化远景，直辖市检察机关一体化建设尚有诸多亟待完善之处，具体表现在以下几个方面。
第一，纵向一体格局中三级院职能定位不清晰。在“市院—分院—基层院”三个层级中，分院在纵向一体的链条中隐形或者虚化，检察三级一体化缩短为两级一体化。分院虽作为《人民检察院组织法》中“设区的市级人民检察院”，但无论在固化的观念中，还是在客观实际上，均没能承担起《人民检察院组织法》所规定的一级检察职能。分院中间层级功能发挥不充分，沦为单纯的诉讼办案机关，只专注于检察诉讼职能。市院既统筹又主抓，宏观、中观与微观检察工作一肩挑，导致市分院差异化的常规职能定位变形，进而阻碍了地方三级检察机关在纵向一体中实现效能最大化。
第二，纵向一体化中政治建设的引领作用发挥不充分。长期以来，市院党组统抓全市三级院政治建设，分院党组只对本院政治建设负责，对辖区基层院政治建设不承担指导、督促、管理的责任，政治建设方面从“条”的角度引领作用发挥不够的问题突出，已明显不适应当前强化政治建设的形势要求和政治业务融合发展的工作需求。例如，在贯彻中央、市委决策部署方面，分院居中，职能定位不明晰，在融入区域经济社会发展上存在瓶颈，抓手不多；基层院也存在各自为战的情况，效果不够明显。
第三，纵向一体化中业务建设的上级院领导相互协同不足。检察机关上级院对下级院的业务领导主要通过业务指导和考评来实现。直辖市检察业务领导呈现“双头”格局，即市院和分院同时直接对基层院的业务领导职能未能建立边界清晰、层次分明的差序化分层结构。一方面，跨级个案指导消解分院作用。基层院越过分院，直接由市院进行指导并不鲜见，分院对后续指导结果不掌握，市院会对上级院交办、舆论媒体关注或者其他重大敏感案件直接督察督办。分院对市院督察督办的协助亦极其有限，常缺席于市院督察督办案件的审核把关。对于督察督办案件的阶段性汇报、处置研商、对外协调、结果反馈等工作，检察分院业务部门一般不参与。分院对辖区基层院的业务领导主要局限于个案指导，对市院统一执法标准、统一法律适用的贡献度不足，发现辖区内业务开展中的倾向性法律适用问题的意识与作为有待提升。另一方面，分院对一体化业务质效考评的参与度不够。分院尚未形成研判辖区基层院业务质效指标，带动辖区基层院提升办案质效的常规工作机制。长久以来，分院对辖区基层院除了个案指导外，只关注自身办案质效。研判基层院业务质效指标并帮助其提升，以往被认为是市院的专属职责，分院极少参与。最高检业务质效指标建立后，分院对与基层院的关联性指标予以了更多的关注，抗诉率、支抗率等指标的提升体现了二者的一体协同。但是除此之外，分院与基层院密切互动，提升业务质效的常规工作机制仍付诸阙如。
第四，横向一体化中综合履职能级还有待提高。对于已经推行综合履职的未成年人检察、知识产权检察等重点领域，虽然组织架构已经基本搭建完成，但仍旧以刑事检察为主导，很大程度上仅仅是“不同专业背景的人聚在一起办刑案”，“形合而实不合”。在传统刑事检察领域，刑事检察分为三个或四个部门，诉讼流程管理出现“九龙治水”，立案监督、侦查监督、审判监督等工作缺少牵头抓总。在新兴领域中，专业化综合履职的深度和广度仍需拓展。对标新时代司法办案需求，对于互联网、金融等具有法律内容综合性、保护方式融通性的领域，传统履职方式难以适配综合保护的司法需求。此外，统筹协调机构设置不够健全，覆盖“四大检察”的监督线索管理平台尚未建立，线索移送中存在碎片化、单一化、随意化现象。
第五，“检察一体化”中人员队伍交流调配还不够顺畅。分院对辖区基层院队伍建设管理方面作用发挥还不够。目前各区院领导班子成员由各区委主管，市院党组履行协管职能。各区院的内设机构、政法专项编制的核定、调整等事项，由市院审核并报市机构编制部门审批。三级院检察官员额配置缺乏动态调整机制，无法适应案件量的变化，上下级院之间员额流动难度大。分院仅负责本院的部分干部人事工作，不参与对辖区基层院机构编制、干部人事、党建等工作的管理，一般更重视本院干部的培养，对辖区基层院人才培养未形成统一的认识和规划，上下交流、同堂培训、协同办案等同频共振的手段还不够多，分院与辖区院联动式干部培养锻炼、一体化队伍能力提升机制还未形成。
三、直辖市“检察一体化”建设的基本思路
“一体化”和“高质量”是习近平总书记中国式现代化理论体系的重要内容。在党的二十大报告中，“一体化”和“高质量”概念反复出现。可以说，“一体化”和“高质量”的发展理念贯穿中国式现代化道路，是新时代十年伟大变革形成的宝贵经验，蕴含着深刻的真理力量。新时代直辖市“检察一体化”建设，必须牢固立足于新时代以来党领导政法工作取得的理论和实践新发展，特别是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，进一步深化充实对新时代检察一体化的理性认识。
首先，从根本属性上强化党对检察工作的绝对领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党对检察工作的绝对领导是中国特色社会主义检察制度的本质特征。不断巩固党的集中统一领导，不断完善检察机关中党的组织体系建设，是“检察一体化”的根本政治保证。“检察一体化”建设必须坚持“从政治上着眼、从法治上着力”，必然包含检察机关政治建设的一体化，必须遵循政治和业务一体化推进的方向。
其次，从宗旨意识上突出以人民为中心的根本立场。习近平总书记关于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的论断，点明了中国特色社会主义法治追求的公平正义与西方法治的根本区别，中国特色社会主义的公平正义具有人民性、具体性和现实性。人民性也是检察机关的根本属性，必须在检察工作中始终落实以人民为中心的发展思想，将“为大局服务、为人民司法、为法治担当”贯通在检察履职全过程，让“高质效办好每一个案件”成为检察履职办案的基本价值追求，以高质量检察履职服务保障经济社会高质量发展。
再次，在目标导向上坚持加快推进检察工作现代化。2023年全国检察长会议上，最高检党组提出要推进检察工作理念、体系、机制、能力现代化。以加快推进检察工作现代化，自觉融入政法工作现代化、更好服务中国式现代化。直辖市“检察一体化”建设不只是要解决分院检察职能发展的“裉节”问题，还要求我们在理念、体系、机制、能力方面完成一系列更新提升。特别是消除“市院一管到底是更彻底的一体化”“强化分院作用影响市院权威”等误区，认识到直辖市市院与分院对基层院的领导具有位阶性，要通过充分发挥直辖市分院的职能，不断发展和完善这一领导。直辖市检察机关应当根据司法责任制的原则要求，在中国式现代化的理念引导下塑造有层次的一体化法律监督体系、一体化的办案机制以及高素质检察队伍。
最后，在建设方法上坚持依法一体履职、综合履职和能动履职的理念。习近平总书记系列重要讲话和党中央的重大决策部署中都强调“一盘棋”思维，党的二十大报告提出的“六个必须坚持”就包括“必须坚持系统观念”。检察工作坚持系统观念，很重要的就是坚持依法一体履职、综合履职、能动履职。一体履职、综合履职要求每一级检察机关、每一项检察职能既相对独立又相互关联，形成系统集成的监督体系，推动体系内部发生“化学融合”，检察权运行机制更加协同高效。能动履职要求检察工作始终围绕党和国家工作大局主动作为、积极进取，在法治轨道上维护稳定、促进发展、保障善治，从行动上践行对党忠诚。
基于以上思路，对于直辖市“检察一体化”结构的总体构想是健全市院统一领导、牵头统管，分院协助市院领导指导辖区基层院，基层院作为办案基座重在落实的纵向一体化体制机制；完善以司法办案为主导，信息数据技术为支持，“四大检察”既全面均衡又深度融合，监督视野连片成网，监督效果辐射贯通的横向一体化履职机制，最终实现“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的改革目标。市院总牵头全市检察工作，重在谋划部署，是检察蓝图的设计者。它主要负责：贯彻落实中央和市委、最高检重要决策部署，抓好领导统筹；全市检察政治建设、业务建设、队伍建设和检察改革总体规划、顶层设计；全市检察工作、检察管理、检务保障的制度供给、标准规范；全市检察重大问题、重大案件、重要事项的对上请示、对下协调解决；对上级和市院决策部署督查督导。分院负责辖区检察工作的管理，重在辖区主推，是检察蓝图落地的推进者。它主要负责：贯彻落实上级决策部署，做好示范引领；分析研判辖区院在政治建设、业务建设、队伍建设和检察改革方面的态势及问题，给予指导、提出对策建议；推动辖区检察工作、检察管理、检务保障的协同高效、一体落实；辖区检察重大问题、重大案件、重要事项的请示报告、推动解决；协助市院做好上级决策部署的督查督导。
四、直辖市“检察一体化”建设的实践路径
推进直辖市“检察一体化”，总体遵循以下三个方略。一是政治与业务要整体谋划，实现政治与业务的综合一体化，相互协同、互相促进。二是“明责”与“赋权”要一体推进，落实司法责任制，明确三级院权力清单，保障三级院职能地位，探索综合履职机构、办案组织的职权配置。三是管理与服务要融合深化，在优化上级院领导和管理职权时，也注重调动基层院探索综合履职、能动履职的主动性和积极性，提高与基层院工作的适配度。具体而言，可以采取以下措施。
（一）推进定位明确、责任清晰的纵向一体化政治建设机制
推进“检察一体化”，首先要推进政治建设一体化，做到以政治建设一体化统领业务建设一体化，以业务建设一体化做实政治建设一体化。《中国共产党党组工作条例》第24条明确规定，实行双重领导的单位党组，除必须服从批准其设立的党组织领导外，还要接受上级单位党组的领导。参照该制度安排，市院党组、分院党组发挥政治引领作用责无旁贷。直辖市三级院党组要严格执行《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党政法工作条例》，贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出的要求，构建三级院政治建设与业务建设融合发展的工作格局。
第一，强化能动履职夯实服务大局的政治担当。能动履职与被动履职的状态、效果完全不同。能动履职要求检察机关必须立足检察监督办案，自觉融入党和国家工作大局，将讲政治的要求能动落实到捍卫党的全面领导，保障党的路线方针政策得到有效实施的全过程、各方面。在直辖市检察机关服务大局的能动履职体系中，市院侧重制度设计和组织全市性重大服务保障专项工作，专注于全市检察机关服务保障大局的谋篇布局和制度供给，领导、指导全市各级院更加积极主动地融入全市中心工作，更高质效地服务全市经济社会发展大局。分院发挥承上启下作用，重点抓市院党组各项决策部署在辖区的落实，根据辖区特点组织开展服务保障大局的“小专项”，把分院统筹面上工作优势与区院个性化服务保障举措结合起来，提升服务大局的整体效能。
第二，做实上级院党组政治监督的保障作用。“政治监督能够强化党的政治属性，是马克思主义政党的政治优势和优良传统，同时也是马克思主义政党保持自身先进性、纯洁性，取得革命胜利并长期执政的重要保证。”市院党组、分院党组应认真贯彻落实《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，切实肩负起政治监督的责任。市院党组应加强对全市各级院党组班子的政治监督，分院党组则应积极协助和参与，融入市院党组对全市各级院党组加强政治监督的大格局。市院、分院对基层院开展政治监督中的职责分工应明确，对基层院党组开展政治督察、开展经济责任审计等审计监督，由市院组织、接受监督的基层院所对应的分院积极参与，共同承担起主体责任；地方党委对基层院开展巡察，商请市院参与的，市院应安排被巡察基层院的所对应的分院共同参与；辖区基层院召开领导班子民主生活会、述职述廉会，在市院派员列席的同时，分院对口联系的院领导和职能部门相关人员一并列席。
第三，加强基层党建的一体化合力。认真贯彻落实党章和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等党内法规，发挥市院党组和分院党组对基层院党组抓党建工作的示范引领作用。市院可探索成立加强检察机关党建工作协调指导机制，统筹协调和督促指导全市检察机关党建和意识形态工作。市院机关党委应主动协助市级机关工委，抓好分院机关基层党组织建设，同时加强与地方党委的协调配合，凝聚“条块”合力推动基层党建工作；加强市分院对基层院党建与业务融合的工作指导、经验总结、品牌打造，突出检察机关党建特点，更深更实推动党建和业务深度融合。分院应重视发挥示范作用，通过党组书记上党课、与区院党组联学、组织“思政课堂”等形式，帮助辖区基层院党组班子、中层干部提升政治能力。分院各党支部要有选择地加强与辖区基层院党支部的对口共建，实现优势互补，以联合党建发挥对业务工作的统领促进作用。
（二）优化分工协作、统筹有力的纵向一体化业务建设体制
全面优化检察业务一体化，关键是分院作为上下一体化法律监督体系的关键枢纽要“强起来”，真正担负起上一级人民检察院的领导职能。通过激活分院的领导职能行使，充分实现直辖市三级地方检察机关检察履职的协同一致，使得检察法律监督效能最大化。
第一，规范分工加强业务指导一体化。“上级检察院对下的办案指导，既包括对下的办案行为指导，也包括对下的办案过程指导。”其对于提高下级院的办案质量和统一法律适用，确保检察工作一体化机制有效运作极为重要。直辖市检察业务指导一体化的关键是明晰市院、分院各自的指导职责，并通过程序设定，实现业务指导的有序开展与指导结果的有效运用。北京市人民检察院、天津市人民检察院分院对下业务指导各有侧重，位序明晰，值得借鉴。直辖市市院应主要立足宏观业务指导，分院立足类案和个案指导。宏观业务指导研究解决检察工作中的一类问题、普遍性问题。直辖市市院“针对一般性的业务问题，提出指导性意见，帮助下级院更好地贯彻党的路线、方针、政策，更准确地适用法律”。分院应当注意收集、梳理辖区内认识有分歧、法律适用不统一的诸类问题，并提请上级院进行指导。同时，分院还应对辖区院个案指导承担主责，其指导的个案范围，包括但不限于刑事下捕上诉案件、拟提请抗诉案件、疑难有争议的一审案件，需要分院接续监督的民事审判违法监督、执行监督和非诉执行监督案件，基层院立案调查但需要移送分院起诉的民事公益诉讼案件，基层院认为的其他应当报送分院由分院提前派员跟进指导的案件。个案业务指导应严格贯彻逐级原则。基层院办理的案件由所对应的分院进行指导，分院认为确有必要提请市院作进一步指导的，由分院向市院提请。
第二，建立各有侧重的三级院检察业务质效管理机制。检察业务管理是对业务行为进行合理、适度的监管，对业务质量进行专业化质量评估，从而正确规范、引导业务活动，促进业务质量不断提升。在业务数据分析研判方面，市院定期负责对全市检察业务数据进行综合研判，监管、梳理全市检察机关业务质效中的问题，分析成因并予以提示。分院完善数据要素支撑的辖区检察业务质效评价体系，及时全面掌握辖区基层院业务工作开展情况，就业务质效指标所暴露的问题与相关辖区基层院共同研商解决。各基层院应充分关注本院的业务质效指标情况，主动对本院的检察业务发展态势予以研判，对市院与分院发布的与己有关的业务质效短板问题，积极加以解决。在案件质量评查方面，可以借鉴重庆等地检察机关的做法，市院负责对各个分院的重点案件进行质量评查，分院对辖区基层院捕后不诉、不捕复议复核、撤回起诉、被判决无罪等重点案件进行评查，对基层院所办常规案件按照一定比例进行抽查。在案件流程监管方面，坚持由市院对全市层面的检察案件进行流程监管和数据质量核查。同时，市院根据监管需要，组织分院对辖区基层院案件开展专项流程监管和数据质量核查，对监管中发现的问题定期通报，由分院进行督促整改并反馈。市院对分院督促整改的问题进行抽查。基层院对本院办理的案件进行流程监管，发现问题及时督促业务部门进行整改。在市院统筹组织下，分院有序参与辖区基层院的业务质效管理、案件评查管理与流程监管管理，在密切分院与辖区基层院联系的同时，也为分院加强业务管理提供了抓手和平台。
第三，权责一体、推进业务考评一体化。检察业务考评具有显在的导向传递与工作激励价值，在检察纵向一体化建设中，具有撬动或者改变工作全局的意义。直辖市市院对分院业务进行管理和考核的研究观点早已有之。北京市、天津市、重庆市三个直辖市的“检察一体化”改革，毫无例外地均进行了考评一体化改造。可以参考北京市、重庆市检察机关做法，如重庆市将分院的考核分数与辖区基层院各条线在全市基层院中的质效进行捆绑，分院要排名靠前，必须带动辖区基层院提升业务条线质效。建立“分院+基层院”的业务考评体系，根据分院业务特点科学设置评价分院的指标。对分院与基层院高度关联的检察业务指标，体现分院对下指导管理成效的指标实行“一体化”“联动式”考评。改变以往分院、基层院单打独斗，只求独善其身的状况。通过融合式考评，促使分院主动关心辖区基层院的建设发展，协助市院为辖区基层院谋划建设发展。
（三）构建重点突出、整体推进的横向一体化综合履职机制
“四大检察”全面协调充分发展是新时代法律监督理论体系的“破题”，更是检察机关法律监督实现创新发展的任务要求。“四大检察”全面协调充分发展具体到检察职权层面体现为检察职权的综合履职。综合履职首先是在严格执行《人民检察院内部移送法律监督线索工作的规定》基础上，以“四大检察”互涉监督线索管理为基础的综合，包括由案件管理部门承担综合协调职能，负责互涉案件线索的管理。但是，更高层级的综合履职应当是各项检察职能协调互补、统筹联动发力。
第一，系统推进专门领域综合履职。“四大检察”综合履职探索不是简单的整合，而是追求“物理组合”基础上产生的“化学融合”，推动专门领域检察履职从碎片化向体系化转变。要深入推进未成年人检察、知识产权检察等专门领域的“四合一”综合履职，构建全方位、立体式监督模式。通过制定专门的工作规程，一体推进信息线索研判、案件办理、对外协调、参与治理等工作流程的规范化，通过“一案多查”“穿透式监督”，使各项检察职能贯通互济。一方面，对于成熟的“四合一”综合履职领域，要在专业化的“深”上有所发展，探索更加凸显“专业、综合”的履职模式；另一方面，要有序探索新兴领域综合履职，比如金融检察领域“四合一”综合履职，与“一行两局”等监管部门强化行政刑事衔接，形成金融风险防控齐抓共管、群防群治。针对近年来非接触类犯罪上升快、发案多、造成损失大的情况，积极探索网络犯罪检察“四合一”综合履职，研究构建以刑事检察为主，兼顾民事、行政、公益诉讼检察的网络综合治理体系，通过更快速的反应、更专业的视角、更高效的履职推动网络空间治理，严防网络风险成为横冲直撞的“灰犀牛”。
第二，优化传统领域“四大检察”综合履职模式。除探索在部分专业领域常态“四合一”综合履职外，在更广泛的传统领域，“四大检察”业务部门要互相补充、彼此配合，从司法资源配置上根据不同诉讼特点、监督案件发生数量等实际情况优化人员结构；从履行职责方式上统筹运用诉讼与非诉讼的多种监督权限和措施，提升法律监督效能。目前以罪名划分的刑事检察部门管辖职责，根据办案体量的情况分为五个“条线”，一定程度上加剧了刑事检察内部融合不佳的问题。刑事检察作为检察机关核心的、基本的职能，应发挥其“压舱石”“火车头”的作用。应探索成立刑事检察工作专班（或刑事检察联席会议机制），按照“一口对外”的原则，确保一个分管检察长、一个部门牵头对外开展监检、侦检、检法协调，保障刑事检察整合刑事检察内部资源，化解刑事检察各条线工作内部信息不畅，形成“刑事打击+法律监督+诉源治理”的重拳。按照“一口对内”原则，由一个分管检察长、一个部门协调刑事与民事、行政、公益诉讼检察的综合履职问题。在刑事检察业务一体化基础上，还要强化“三大检察”与刑事检察业务融合。探索临时性与常态化跨部门办案组综合履职模式。对于跨“四大检察”的重大法律监督线索，应组成若干个跨部门办案组，集中优势力量办理。检察长以“一案一授权”的方式确定主办检察官，组建办案团队，负责案件调查核实、取证、审查、监督等职责，案件办结后，办案团队职能和责任自动解除。
（四）完善上下贯通、协同融合的一体化队伍建设制度
依法一体履职、综合履职、能动履职对三级院检察队伍管理，以及检察人员的综合业务素能提出了更高的要求。三级院检察队伍管理应按照“统合检察资源、打破壁垒限制、加强融合交流”的思路，始终将最优秀的办案力量集中于办案一线和重大案件中。破解“四大检察”之间专业的壁垒、检察业务与“大数据”“信息化技术”之间的隔阂，加强检察人才和干部队伍融合培养和多层级、多岗位、多领域交流，推动多面复合型人才的涌现。
第一，市院履行干部人事、编制管理职责时应注意听取分院意见。市院党组在研究基层院班子成员配备时，可听取相应分院的意见。如在上海市，根据党委组织部门明确的干部管理权限，同时考虑到“法检两院”与相关组织部门形成的实践做法，在基层院班子成员任免上，市院负责提名区院副检察长、政治部主任。考虑到发挥分院对辖区院的领导作用，对辖区基层院副检察长、政治部主任人选方面，可充分听取分院的意见。还要吸收分院建议，健全全市检察机关机构编制、员额职数等管理使用机制。根据市级以下编制、员额统一管理的要求，市院继续负责管理全市三级院的政法专项编制、员额数和职位数、职级职数的核定、分配，分院对辖区基层院编制和员额调整等方面提出建议。
第二，推动建立检察官员额动态管理机制促进员额使用的良性循环。根据直辖市案件量大、区域分布不均衡的实际情况，按中央规定比例，对检察官员额数进行重新核定，结合三级院办案规模、人均办案量，在考虑难度系数、繁简系数等因素的情况下，按照“向基层和办案一线倾斜”的原则，推动建立直辖市范围内“统一核定、分档使用、上下统筹”员额动态管理机制。基层院员额数占全市员额数的75%，与其承担办案量大体相当，可有效缓解入额压力，也为构建员额上下循环机制提供操作空间。同时，市院结合员额重新核定，做好顶层设计，建立全市检察官员额管理“一盘棋”，实现“市院、分院检察官助理遴选至基层院担任检察官，市院、分院检察官从下级院检察官中择优遴选”的良性循环机制，进一步激发检察队伍内生动力。分院在上述过程中，可对辖区基层院员额重新核定提出建议。
第三，构建市院主导、分院主推、基层院主抓的一体化人才培养平台。在业务能力一体化培养机制上，不涉及干部管理权限问题，直辖市检察机关可率先作为，产生辐射效果。建立“上下贯通、共同培养”的人员交流机制，三级院应分工协作，打通上下交流锻炼通道，形成系统化培养机制，加快培养更多全国、全市检察业务专家、标兵能手，特别是要树立一批拔尖人才、领军人才，发挥对全市检察人才层次提升的带动作用。市院应统筹谋划三级院优秀检察人才的培养工作，积极开展系统内外交流，统一研究“上挂下派”工作机制，科学制定培养周期和规划，有计划、有步骤选派优秀年轻干部的任职交流。同时，结合优秀年轻干部调研，建立人才库并进行动态调整，打造结构合理、梯次均衡的检察队伍。分院可牵头建立干部上下交流、教育培训、参与大案要案办理等工作机制，也可选派优秀检察官助理参与基层院案件办理。基层院可推荐业务骨干到市分院或区党政机关、政法机关轮岗锻炼。
第四，健全适应综合履职要求的三类人员交流转任机制。根据《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》和最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》，三类人员之间可以相互交流转任。按照司法工作人员分类管理规定，2015年以后新招录的司法行政人员、司法警察、信息技术人员不得转任检察官助理、检察官。考虑到综合履职需要，应当打破绝对的不同人员类别之间的壁垒限制，修改完善检察官入额标准，畅通具有检察官助理任职条件的司法行政人员转任检察官助理的路径。同时，在入额遴选时对有综合部门工作经历的检察官助理予以一定政策支持，形成激励效应。另外，应严格落实最高检《人民检察院检察官员额退出办法》，对退出员额后仍在本市检察机关工作的，由所在院根据有关规定，按照检察人员管理权限，转任为检察辅助人员或司法行政人员。退出员额后申请重新入额的，符合入额条件者可以再次入额。
需要强调的是，推进“检察一体化”必须发挥数字检察的支撑保障作用。数字检察是法律监督手段的革命，推进数字检察战略要贯彻一体化要求，坚持整体谋划、一体推进，做到一网运行、一网通办、一网赋能，逐步实现一网维护。充分发挥市院在数字检察建设中的主导作用，做好顶层设计和总体规划；强化分院的协助推进职责，统筹管理辖区内项目需求与数据质量；着力发挥基层院数字办案主体职责，切实提高数字办案能力水平。强化数字检察的横向联动协同，充分运用数字技术为“四大检察”赋能，挖掘信息数据资源，培育监督模型，加强数字检察与业务部门的联动，激发数字检察创新活力。作者：陈勇（上海市人民检察院党组书记、检察长）
来源：《政治与法律》2023年第12期“习近平法治思想研究”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
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