吴士存：南海局势出现三个值得警惕的迹象
中国南海研究院院长、中国论坛特约专家
前言
吴士存认为，南海局势总体稳定可控，但出现了三个迹象：由趋稳向好向动荡不安转变，由总体可控向可能的局部失控转变，由共识大于分歧向分歧多于共识转变。域外国家介入南海事务的常态化、扩大化、军事化已经成为引发南海形势动荡的主要诱因。未来美国在南海可能会在军事领域和经济手段上有进一步行动，以及进一步支持声索国和打造话语阵营。
中评社北京8月1日电（记者徐梦溪）中国南海研究院院长吴士存近日接受中评社专访，深入分析了南海局势的变化、美国在南海的战略意图、南海其他声索国的态度、域外国家干涉南海事务的趋势，以及中国的应对方式。
吴士存认为，南海局势总体稳定可控，但出现了三个迹象：由趋稳向好向动荡不安转变，由总体可控向可能的局部失控转变，由共识大于分歧向分歧多于共识转变；域外国家介入南海事务的常态化、扩大化、军事化已经成为引发南海形势动荡的主要诱因；未来美国在南海可能会在军事领域和经济手段上有进一步行动，以及进一步支持声索国和打造话语阵营。
吴士存建议，中国和东盟国家要加速“南海行为准则”（COC）磋商，让南海的和平稳定建立在基于规则的秩序之上；加快推进岛礁建设和设施部署以形成威慑力；推进海上合作，为中国和其他声索国积累政治互信，为南海问题的最终解决营造良好的外部环境。同时，吴士存强调，南海的和平稳定要靠各国共同努力，而不是光靠中国一家。
吴士存现任中国南海研究院院长、中国特色自由贸易港研究院副院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任。他致力于南海问题研究20多年，长期从事南海史地、海洋划界、国际关系与地区安全战略、海南自贸港建设等跨领域研究。曾作为访问学者先后赴美国霍普金斯大学高级国际问题研究院、美国亚太安全研究中心、哈佛大学肯尼迪政府学院学习，曾参加美国政府“美国外交政策溯源”等研修项目。
以下为问答内容：
中评社：随着美国发布涉南海声明，南海局势再次被搅动。您如何评价目前的南海局势，呈现出哪些特点？
吴士存：南海局势目前总体还是稳定可控的。但随着美国及日本、澳大利亚等盟友对南海事务的不断介入，对COC磋商的干扰，以及在美国南海新声明的支持下，其他声索国的单边行动可能会加剧，南海形势出现了三个令人担忧的迹象：由趋稳向好向动荡不安转变，由总体可控向局部失控转变，由共识大于分歧向分歧多于共识转变。这是我对目前所处形势的初步判断。
中评社：美国日前首次称中国在南海的领土主张“非法”，打破了美方不持立场的一贯政策。美国现在在南海问题上步步紧逼中国，是希望达成哪些目标？
吴士存：伴随着中国的崛起，中美关系的由好变坏再到现在的全面对抗，美国的南海政策这几年是在不断调整的。美国在南海希望达到的目标或者战略意图有以下四点：第一，打乱中国的崛起进程；第二，破坏中国和东盟的关系；第三，搅乱南海的和平与稳定，这是由于南海和平稳定符合中国和南海沿岸国的利益，但不一定符合美国的利益，否则后者将没有理由插手南海事务，也没有理由在南海使用周边国家的军事基地、同其他南海沿海增加军事领域的合作、保持在南海的前沿部署等，所以美国要搅局南海。第四，干扰中国主导的南海规则和机制建设的进程。
中评社：随着美国大选临近，美国在南海问题上动作频频。您认为美国大选后，这种态势会有变化的可能么？美国目前的南海政策将是美国的一个长期政策，还是仅是现阶段美国政府的政策？
吴士存：这将取决于下一届美国总统由谁来担任。如果特朗普连任，以及很重要的一点就是蓬佩奥继续担任国务卿，那么蓬佩奥7月13日关于南海立场的声明可能会固化为美国的南海政策。如果是拜登当选，那么他会不会把特朗普政府的南海政策固化为下一届民主党政府的南海政策，这一点我认为是有变量的。所以，如果还是特朗普、蓬佩奥来主导未来美国的对外政策的话，我想这对南海未来局势的影响是很负面的，甚至是颠覆性的，这是我的一个预断。
中评社：美国现在不断煽动南海问题，这对南海其他声索国有什么影响？目前来看，南海其他声索国的反应和态度与四年前菲律宾提起仲裁时有没有不同？
吴士存：美国的南海政策由原来的中立演变为有限介入，到后来的积极介入，再到现在的选边站，以及完全支持其他声索国的立场和全盘否定中国的合法主张和正当权利，对南海的和平稳定起到了负面影响。美国的南海政策及其演变是这几年来南海其他声索国的单边行动不断加剧和海上合作意愿下降的主要原因。
现在南海其他声索国的行动对比四年前呈现出以下特点：一是现在这些国家的单边行动更加多元化，有的国家进行争议地区的油气开发，有的国家在争议地区单边强化海上执法，有的甚至威胁要提起新的仲裁。
二是这些国家试图以国内立法的方式来固化仲裁裁决。仲裁裁决全盘否定了中国的合法权利和主张，比如说裁决断续线不符合“公约”，南沙群岛没有可以主张完全海洋权利的岛屿，不能作为整体来主张海洋权利，否定中国在南海的历史性权利等，这完全符合其他声索国的利益，所以他们通过国内立法或者修订国内立法来固化和坐实仲裁裁决。
三是以海上存在来巩固他们的既得利益。中国和东盟国家已经达成共识，从2018年底开始用接下来的三年时间完成COC的磋商。COC一旦签署生效，对单边海上行动会有限制，违反COC的条款也会付出代价。所以磋商完成前的三年时间对其他国家来说就是“窗口期”，这些国家利用“窗口期”抓紧扩大海上存在，巩固既得利益，包括抓紧设施建设固化岛礁占领，通过海上的单边执法来巩固对海域的控制等。
中评社：目前南海局势动荡，这会不会影响到“南海行为准则”（COC）磋商的推进？中国和东盟各国正在商谈的“南海行为准则”目前正在推进，达成后在美国介入南海问题上会如何发挥作用？
吴士存：从目前情况来看，随着美国最近就南海问题作出新的声明，以及如果菲律宾南海仲裁裁决再度被炒作起来或死灰复燃，这对COC磋商是有负面影响的，甚至可能会导致未来的COC磋商不会一帆风顺。
即使中国和东盟十国就COC达成共识并最终签署下来，美国不是缔约国，不受约束，也不会遵守。所以就这一点我们不要太天真，认为COC一旦签署，南海就会从此风平浪静、万事大吉，事实上，美国还是会继续在南海采取针对中国的“航行自由行动”和限制中国的海洋声索权利。
但我们还是要和东盟国家尽快加速COC的磋商，以COC磋商来稳住中国和东盟关系；还要坚持“双轨思路”来管控南海局势，就是坚持中国和东盟共同维护南海和平稳定，以及南海的争议应由中国和有关当事国通过谈判的方式来解决的思路，从而保持南海局势的相对稳定。
中评社：随着美国不断拉拢他国，澳大利亚近日也否认中国在南海的主张，您如何看待未来域外国家干涉南海事务的趋势？对此我们应如何应对？
吴士存：澳大利亚跟随美国发表声明是预料之中的；虽然日本没有发表声明，但其官房长官和外务大臣在第一时间就蓬佩奥声明明确表态，表明了其紧随美国的立场。我将美、日、澳这三国称为是“南海死党”。从2016年仲裁裁决出炉之后连续三年，美日澳三国外长每年都在东盟外长系列峰会期间发表三国外长声明，主要内容就是裁决对中国等当事国有约束力，要求中国遵守裁决，虽然2019年中断了，但是这次蓬佩奥发出声明后，日本、澳大利亚又跳出来了。所以不奇怪澳大利亚会跟着美国走，日本也一样，将来可能还会有英国。
△俯瞰西沙永兴岛
域外国家介入南海事务的常态化、扩大化、军事化已经成为趋势。对中国来说，如何应对是最大的挑战，我想应从三个方面着手，或“三管齐下”：
第一，前面讲了加速COC的磋商，使得南海和平稳定建立在基于规则的秩序之上。
第二，加快推进岛礁建设和设施部署。过去，中国在南海岛礁建设问题上有承诺，如果南海和平稳定有保障，我们会多建一些民事设施，少一点军事自卫设施。但是现在中国在南海的安全受到挑战，所以在南海岛礁建设上，我们可以多一些军事设施以形成威慑力，使得域外国家不敢对中国的岛礁及其附近的海域轻举妄动，所以岛礁设施部署我觉得还是要加快推进。
第三，推进海上合作。南海问题短时间内解决不了，甚至几代人也解决不了，所以还是要通过海上低敏感领域的合作，尤其是DOC框架下的合作，为中国和其他声索国增加政治互信，为南海问题的最终解决，甚至为COC磋商创造一个良好的外部环境。
中评社：美国防长埃斯珀日前提到希望能够在年底前访华，您认为这和目前的南海的局势有没有关系？接下来美国在南海问题上还会有哪些新的举动？
吴士存：我不认为美国防长访华是一个代表特朗普政府的决定，这甚至和美国目前对中国全面打压和对抗性的对华政策有点不和谐，他提出这样的设想可能是一厢情愿。而且，中美之间目前也不具备两国防长互访或者中国接待他来访华谈合作的条件和气氛。
但这也反映出，美方还是担忧中美在南海继续对抗下去擦枪走火的可能性。美国和中国高层也曾提出两军关系是两国关系的“稳定器”。一旦两军关系出了问题，海上发生事故造成人员伤亡，对中美关系甚至对整个地区的和平稳定都将是灾难性的，所以他有这方面的忧虑。
我认为，美国将来在南海还有几张牌可以打。一是军事领域。比如联合军演、向沿岸国销售武器、联合巡逻、南海周边国家的基地使用、航行自由行动增加频率，在这些方面还是可以继续做一些文章的。
二是经济手段。美国助理国务卿史达伟前不久在美国智库的演讲中提出，要采取经济制裁的方式对在南海进行经济开发活动的中国国有企业进行制裁。现在这些经济手段会不会付诸实施还有待观察。
三是支持声索国。比如支持其他声索国如越南、菲律宾、马来西亚等国的海上单边行动与中国对抗，甚至为这些国家的油气开发提供保护。前不久美国军舰也曾经出现在马来西亚的钻井平台附近，给国际社会发出了一个信号，就是美国是支持一些国家在争议地区进行单边油气开发的。另外，越南从去年开始威胁要提起仲裁，美国对此也会支持。
四是打造话语阵营。美国已经在拉帮结派，让这些国家选边站，澳大利亚和日本都表态了，东盟和一些其他声索国虽然没有明确表态，但是心底里对此还是乐见的。另外，还有一些其他国家也会纷纷在美国的诱逼之下，在美国的南海政策出炉后做新的表态来形成一个美国为首的话语阵营。
中评社：对此，中国应该如何应对，尤其是避免南海“擦枪走火”？
吴士存：谈到“擦枪走火”，中国和其他周边国家和声索国不存在这个问题，如果发生“擦枪走火”，这将会是中美之间的风险，因为只有美国在南海敢于采取挑衅性的军事行动。
我觉得问题在美方。美国不断采取航行自由行动、抵近侦察，我们都是被迫做出反应，美国应该保持克制，少一点这种挑衅性的行动，这是根本。如果说美国一定要来，那么就要遵守相关的规则，中美之间是有海空意外相遇方面的危机管控规则的，只有遵守规则才可避免意外。所以，南海形势的和平稳定要靠各国共同努力，而不是光靠中国一家。
本文2020年8月1日首发于中评网