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吴士存：2021年南海形势能止“乱”回“稳”吗
The following article is from 世界知识 Author 吴士存
吴士存
中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席、中国论坛特约专家
2020年是南海形势由“治”向“乱”演变的一年，美国等域外国家及部分南海周边国家并未因新冠疫情在南海放缓兴风作浪的步伐。展望2021年，中美南海博弈的延续性和争端当事国间海上利益争夺的突发性，使得南海局势由“乱”及“治”的前景不容乐观。
受域内外因素交织作用影响，2020年南海形势在总体维持可控的同时，逐步由“趋稳向好”向“动荡不安”转变，虽总体仍然可控，但局部失控的可能性增大。特朗普政府重拾冷战思维，锁定大国竞争战略，将南海问题作为全面遏制中国崛起、特别是海上力量发展的重要抓手，从国务卿蓬佩奥7月13日发表南海政策声明到8月将24家“帮助中国军方在南海修建人工岛”的中国企业列入制裁名单，美国祭出不少“大招”。
大体来说，2020年的南海形势特点可概括为四个方面：
第一，美国挑头、其他域外国家竞相参与的南海“军事化”愈演愈烈，域外国家的军事行动呈现“手段多样化、范围扩大化、行动多边化”特征。美国没有放缓以军事手段维护其在西太平洋地区霸主地位的节奏，反而通过舰艇航行、军机飞行和飞越、演练和演习、“航行自由行动”等方式，在南海继续上演针对中国的“肌肉秀”。据不完全统计，年内美舰八次在中国西沙群岛临近海域、黄岩岛及南沙部分岛礁临近海域实施“航行自由行动”，2020年前10个月美军向南海出动了超过4000架次战机和80艘次军舰，且美军机抵近侦察行动最近距离直达中国大陆海岸线50海里以内。美军全年在南海单独或与其他国家联合开展军演超过11次，出动了包括三艘航母在内的主力作战舰机，其中两次在南海敏感海域开展“双航母”演习。美军还采取租用商业公司飞机、冒用他国民航电子代码等手段开展针对中国的军事行动。日本、澳大利亚等域外国家参与美主导的联合军演并扩大在本地区的军事存在已成常态。
第二，南海仲裁案裁决负面效应呈“卷土重来”之势，新一轮法理斗争引而待发。过去一年，域内外多国打着“维护和尊重国际法”的旗号，不厌其烦援引南海仲裁裁决，试图以此否定中国的权利主张，给自身单方面侵权行动披上“合法”外衣。在马来西亚2019年12月提交南海“200海里外大陆架划界案”引发的“外交照会战”中，越南、马来西亚、菲律宾、文莱、印尼先后11次向联合国秘书长提交照会或发表声明，均以仲裁裁决为主要依据。菲总统杜特尔特迫于国内压力，在2020年9月联大第75届会议一般性辩论上声称“裁决已成为国际法的一部分”。美澳英法德等国也利用联合国发声，将矛头对准中国。越南伺机而动，准备就越中南海争端提起新的国际仲裁或司法诉讼，并已聘请美欧律师团队为对簿公堂磨刀霍霍。
第三，“南海行为准则”(COC）磋商遭遇不可抗力因素和外部干扰的双重影响而难以推进。受新冠疫情影响，本应在2020年举行的“南海行为准则”单一磋商文本二读延期，本应启动的三读也往后顺延，某些声索国利用“准则”达成前的窗口期加速推进与“准则”磋商精神相悖的单边行动。美国等域外国家介入、干扰磋商进程的信号越来越清晰。2020年7月，美国务院负责东亚和太平洋事务的助卿戴维·史迪威宣称，“准则”磋商威胁美在南海利益，不接受中国迫使东盟国家接受不对等内容、借“准则”磋商将自身主张合法化甚至“军事化”的做法。
第四，美越在南海问题上的互动针对中国的战略意图明显。过去一年里，美国国务卿蓬佩奥、国家安全顾问奥布莱恩等高官密集访问越南，美越就越向美开放港口设施、提升越海军和海警力量、开展信息情报共享和海上协同作战等领域进行多轮秘密协商。越南则对美国“投桃报李”，其副总理兼外长范平明2020年9月在东盟外长会议上称：“欢迎美国在南海协助东盟国家，为维护区域和平、为了稳定与发展做出迅速并有建设性的贡献。”
三国国内政局变化牵动南海形势
2021年，国际政治和经济格局将在新冠疫情挥之不去的情况下加速演变，美国及一些南海周边国家都面临权力更迭，越南2021年第一季度将产生新的领导集体，杜特尔特任期也接近尾声，同时“准则”磋商进入最后冲刺阶段。诸多变数叠加无疑会对当下及今后数年的南海形势走向产生深刻而复杂的影响。
首先，即将进入拜登时期的美国南海政策将保持一定惯性。把中国视为战略竞争对手是当下美国的朝野共识，这一定位和判断短时间内不会因为白宫易主而出现改变。将综合实力和全球影响力不断上升的中国定性为其全球霸主地位的主要威胁，是美国挑衅性南海决策和行为的根源。从拜登团队成员迄今为止的公开言论看，美新一届政府并不认为与中国全面对抗是实现美国家利益最大化的最优选择，因此可能朝着“遏制为主、接触为辅”的方向调整对华政策。具体到南海问题，预计在2022年国会中期选举之前不会出现大的方向性调整，基本还会保持特朗普时期的主要作法，即以“对抗”和“打压”为主，其基本脉络是以“航行自由行动”为主要内容的军事行动和以国际仲裁裁决为依据向中国施压的法理诉求。
第二，越南领导层人事更迭即将尘埃落定，越南的南海政策预期更加强势。越共即将在2021年初召开第十三次全国代表大会。越南的对外政策、包括南海政策有其长期延续的一面，但不同决策者也会存在政策倾向上的差异。面对地区和国际形势的不断演变，越南新的领导集体在处理涉南海重大议题或突发事件时可能展现出新的风格。越共总书记、国家主席、政府总理、国会主席“四驾马车”之间一向保持微妙平衡，加之美日等国在拉拢越南联手对抗中国方面没少投入，越南对涉及自身重大利益诉求的问题可能采取更强硬立场。
第三，菲总统大选日益临近，中菲关系将再次面临南海问题的考验。2021年，菲总统选举即将拉开帷幕。根据菲现行宪法，总统不能连选连任。在此情况下，面对国内亲美势力和反对派掣肘，杜特尔特在对华及南海政策上的立场可能更加摇摆不定。另一方面，包括杜特尔特女儿萨拉·杜特尔特、在南海问题上历来持强硬立场的前最高法院法官安东尼奥·卡皮奥等人已公开表示将参与角逐总统宝座，结果如何尚难预料。一旦亲美、反杜势力上台，菲南海政策“改弦更张”、大幅倒退恐难避免。
对于2021年南海形势的几点基本判断
随着新年钟声的敲响，南海形势即将进入“复杂多变、险象环生、冲突多发”的阶段。
法理和规则领域的博弈将是未来一段时期内影响南海形势发展演变的两条新的主线。拜登过去在担任副总统期间多次声称中国应和其他国家一样遵守国际规则，接受仲裁裁决，当选总统后接受美国媒体专访时再次强调中国“按国际规则行事”对于美中关系的重要性。由此推测，“规则外交”将成为拜登政府南海政策的重中之重，除动员盟友和伙伴国资源和力量继续炒作、突出仲裁裁决已是国际法和国际规则一部分的叙事之外，还可能鼓励和推动越南提起新的国际仲裁，并暗中支持越菲马等国以裁决为基础的单边行动。美还将创新“航行自由行动”的法律设计，以军事行动“坐实”仲裁裁决。在美国的利诱威逼之下，本就对仲裁裁决念兹在兹的某些声索国也会按捺不住在法理战和规则战中使出新的招数，例如：菲律宾加速推进修宪进程旨在将裁决“入宪”，马来西亚或明或暗推动大陆架界限委员会审议其南海“外大陆架划界案”，越南在提起国际仲裁等方面也许会迈出实质性步伐。
域外一些国家追随美国以军事存在在南海谋求地缘政治利益，将把南海问题国际化推向新阶段。维持美国在西太平洋地区的绝对军事优势是美国“印太战略”的核心诉求。拜登执政后，美非但不会减少在南海地区的前沿军事部署和军事行动，还将以更为多样化的手段和新的作战和训练样式试图巩固美军在该地区的霸主地位。除维持常态化、高频率的南海“航行自由行动”外，通过增加无人潜航器和无人机的运用，常态化部署海岸警卫队力量和联合南海沿岸国开展共同执法，将是美保持其军事优势的主要手段。致力于蜕变成政治军事大国的日本出于以南海—东海联动掣肘中国在东海行动的考量，对美要求其参与南海“航行自由行动”等联合军事行动可能做出积极反应。澳大利亚更是美“印太战略”的忠实追随者，未来可能继续以参加联合军演等方式配合美军在南海的行动。英国和法国出于自身战略利益考量及美背后推动，2021年派遣军舰进入南海活动几乎是板上钉钉之事。
其他声索国以巩固和扩大既得利益为导向的挑衅性单边或联合行动，将因“准则”磋商窗口期缩短和美国背后怂恿而此起彼伏。依仗美国背后撑腰，加之疫情后经济复苏和以南海问题凝聚政治共识的现实需要，越南可能铤而走险，再度推进万安滩海域及“蓝鲸”气田（越称“118区块”）油气开发项目。同时，一旦中越海上矛盾因争议地区油气开发等问题再度激化，加之美出于扶植越南作为其南海利益“代理人”的战略诉求，将力挺越南扮演南海遏华急先锋角色，在这一特定条件下，越南可能一意孤行，就中越南海争议提起国际仲裁。此外，马来西亚也可能通过持续推进争议地区油气钻探等举措逐步达到实际控制南康暗沙和北康暗沙海域的目的。
受疫情、外部干扰和共识缺失等因素叠加影响，“南海行为准则”磋商步履维艰。2021年底将是“准则”磋商“三年愿景”的最后期限。自2017年以来，在中国和东盟国家共同努力之下，“准则”磋商先后取得达成框架协议、形成单一磋商文本到提前完成单一磋商文本一读等早期收获和积极成果。但某些域外国家的干预、少数立场强硬的声索国对延长磋商“窗口期”的刚性需求、仲裁裁决负面影响逐步显现，以及争端当事国利益分化等因素产生的聚合效应，导致2021年前完成磋商的前景变得暗淡。拜登政府也可能利用“准则”磋商迈入深水区、中国和部分声索国之间的分歧和矛盾开始显现这一有利时机，通过“代理人”干扰“准则”磋商、迟滞磋商进程，甚至择机以联手其他域外国家、发表“官方声明”或“智库报告”等新方式直接对“准则”磋商施加影响。
南海不仅是地区国家的共同家园，它承载着沿岸各国人民的安宁与福祉，同时也是包括南海沿岸国在内的整个国际社会建设海洋命运共同体的依托。中国与东盟国家应该摒弃纷争、凝聚共识、聚焦合作，致力于规则和秩序建设，按照“双轨思路”确立的方向，共同努力、加快“准则”磋商步伐，并同步推动《南海各方行为宣言》框架下的海上务实合作，为把南海真正建设成和平、友谊、合作之海做出新的贡献。
本文首发于《世界知识》杂志2021年 第1期