赵明昊：美国重返多边主义，中国需要担心吗？
赵明昊
清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员
过去几年，特朗普政府“退群毁约”，对多边主义机制和理念的破坏显而易见，美国的国际形象和软实力也因此受到重创。《大西洋月刊》评论员汤姆·麦克塔格（Tom Mctague）在对特朗普政府前官员进行深度访谈后发现，特朗普很多激进的做法是出于他的本能而非理智的判断，这不仅激化了美国与中俄等对手的矛盾，也削弱了美国在盟友中的信誉和影响力——特朗普采取单边行动的本意是彰显美国的大国力量，但这些行动如退出主要的国际协议，实际上令美国越来越孤立。
与特朗普不同，候任总统拜登强调要让美国“重新领导世界”。外界普遍认为，拜登上台后将带领美国重返多边主义，并借此提振美国的全球领导地位。正如美国对外关系委员会国际机制和全球治理项目主任、高级研究员斯图阿特·帕特里克（Stewart Patrick）所说，作为多边主义的一贯支持者，拜登“将会否定在2016年助力特朗普入主白宫的‘美国优先’政纲，以及支撑这一政纲的超级民族主义、单边主义和主权至上思维”。美国的欧洲盟友也对拜登政府抱有热切的期待，欧盟委员会主席冯德莱恩表示，拜登当选是美欧关系的新起点，双方应以多边主义和共同价值观为基础塑造全球议程。
不过，拜登注定难以将美国带回特朗普执政之前的那个时代，他对多边主义的回归将是有限的，也会是有选择的。
民主党与多边主义
今年2月，拜登在《外交》杂志刊发题为“为什么美国必须再次领导世界”的文章，阐述自己的外交政策构想。他强调，“世界不会自动地组织起来。70年来，无论是民主党总统还是共和党总统治下的美国，都在制定规则、达成协议和推动机制方面扮演领导角色，而这些规则、协议和机制引导了各国之间的关系，促进了共同的安全和繁荣。这种状况一直持续到特朗普执政之前。”而如果美国不承担这种责任，会面临两种后果：一是其他国家将会替代美国的地位，美国的利益和价值观都将难以得到维护；二是没有国家扮演美国的角色，世界将陷入长期的混乱动荡。
显然，曾两度担任美国参议院外交委员会主席的拜登对多边主义的认同感颇深。
在民主党内部，主流观点也认为美国应该回归多边主义，从而更好地解决气候变化、恐怖主义等全球性挑战。如前国务卿玛德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）等人就明确说，当前除了新冠肺炎疫情之外，世界还面临全球气候快速变化、脆弱国家暴力冲突频繁、大规模流离失所与复杂网络攻击等威胁，这都超出任何国家自行解决的能力，国际合作至关重要，国际社会迫切需要新的工具、思想和倡议，以应对共同威胁和挑战；应推动重建联合国，升级全球治理体系，重振世界对多边机制的信心。
不仅是奥尔布赖特这样的“老派”谋士，民主党“进步派”外交政策专家同样认为，面对气候变化和疫情等挑战，美国应重回多边合作机制。民主党左翼领袖伯尼·桑德斯的首席外交政策顾问马修·达斯（Mathew Duss）在阐述桑德斯的外交政策议程时称，应以“正和”而非“零和”的方式看待国际关系，通过多边合作各方都可以获得收益，“我们面临共同的问题和挑战，因此我们需要共同的解决方案”。
近些年，民族主义和民粹主义盛行，一般认为这是多边主义衰微的深层次原因。不过，民主党内也有观点认为两者并不矛盾，甚至可以设法将它们结合起来，以增强美国的优势。在曾提出“软实力”的哈佛大学教授约瑟夫·奈（Joseph S. Nye, Jr）看来，美国需将强烈的国家认同与广泛的全球合作相结合，将硬实力与软实力相结合，吸引其他国家与自己建立多层次的伙伴关系网络，以应对美国相对优势逐步减弱带来的一些问题。
无可否认，拜登政府向多边主义的回归与应对所谓“中国挑战”密切相关。美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）等人认为，拜登的多边主义外交理念有助于联合盟友解决所谓的“中国问题”。事实上，拜登团队处理对华关系的总体思路，即是加强与欧洲等盟友的协调，改变特朗普政府“单打独斗”的做法，通过构建“民主国家联合体”强化对中国的制衡。换句话说，拜登政府的多边主义将与“大国战略竞争”相互联系而非相互割裂，具有“跨大西洋主义”的鲜明底色。
应对疫情和气候变化挑战
拜登政府上台后，将在疫情防控、应对气候变化等方面推动国际合作，这会是其多边主义外交的重中之重。
拜登及其团队已在多个场合表示，控制新冠肺炎疫情以及处理疫情带来的经济挑战是上台执政后的首要关注。在他们看来，如果疫情得不到控制，世界将面临更大程度的经济灾难和政治动荡，民主国家和自由主义国际秩序也会遭遇更大损害。
面对疫情带来的冲击，特朗普政府做出退出世界卫生组织的决定，该决定将在2021年7月6日生效。哈佛大学肯尼迪学院教授杰弗里·弗兰克尔（Jeffrey Frankel）等人认为，特朗普的做法严重破坏了国际合作，拜登执政后料将通过总统行政令的方式废除特朗普的“退群”决定，尽快修复美国和世界卫生组织的关系，在疫情防控方面推动国际多边协调。
实际上，拜登一直支持增强世卫组织的作用，更认为美国应当在全球卫生领域发挥领导作用。上台后，他将着重提升世卫组织的执行力，维护相关国际卫生规约的法律效力；也会支持该组织的“能力建设”，使之更加有效地应对疫情等公共卫生危机。
对于特朗普“疫苗民族主义”的做法，拜登也不认同。上台后，他料将推动美国加入由170多个国家参与的“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）——该计划旨在加快疫苗研发和生产，并确保各国公平获得疫苗，包括向无疫苗研发能力或低收入国家提供安全有效的疫苗。此外，拜登政府对由疫情引发的全球粮食危机、发展中国家债务危机等问题也较为关注，料将通过二十国集团等多边机制推动相关的国际合作。
拜登重视气候变化问题，认为这一问题给美国带来“日益加剧的威胁”，并为此提出了雄心勃勃的气候政策纲领。拜登将在入主白宫的第一天宣布美国返回《巴黎协定》，在执政的第一年召开世界主要碳排放国参加的峰会，推动各国提升各自的减排承诺并尽快取得实效，减少全球航运业的碳排放。拜登政府承诺加强《巴黎协定》等相关国际条约的强制力度，确保其他国家所做承诺是“透明的和可执行的”，采取措施防止其他国家利用减排问题削弱美国的经济竞争力。
值得注意的是，拜登会把气候变化问题与外交政策、国家安全战略和处理贸易问题的策略进行“全方位的融合”。拜登团队格外关注中国在应对气候变化挑战中的角色。根据宾夕法尼亚大学中国项目主任斯科特·摩尔（Scott Moore）等人的理解，中国做出气候治理承诺更多是基于地缘政治竞争的考虑，而不是为了全球合作和人类的未来。所以，未来拜登政府既会推动中美就此展开合作，也会继续对华施压，要求中国停止对煤炭出口的补贴，要求“一带一路”倡议停止支持化石燃料能源类项目，等等。
拜登与国际贸易体系
特朗普执政四年，不仅对美国与相关国家的双边贸易关系带来冲击，还破坏了以世界贸易组织为代表的基于规则的国际贸易体系。上台执政后，拜登将推动美国对外贸易关系的部分正常化，纠正特朗普用经贸关系做交易的做法，但他无法全面扭转特朗普政府的国际贸易政策。
应看到，与特朗普一样，拜登也宣扬“公平贸易”的重要性，强调“确保国际经济的规则不让美国受到伤害，因为一旦美国公司参与的竞争是公平的，它们就会胜出”。美国卡内基国际和平基金会主席威廉·伯恩斯（William Burns）等人认为，拜登将推行“服务中产阶级的外交政策”，其国际经济政策的首要目标在于，帮助美国中产阶级提升竞争力。
拜登批评特朗普政府的“关税战”给美国工人、农民和消费者的利益带来重大损害，却未能有效解决“不公平贸易”的问题。但在目前疫情蔓延、美国国内经济持续恶化的情况下，美国战略与国际问题研究中心高级副总裁马修·古德曼（Matthew P. Goodman）认为，拜登很难重返国际多边贸易协定，或是推动达成新的国际贸易协定——他需要考虑国内工会、农民和外国企业等多方面利益关系，而且任何贸易协定都将经历漫长的谈判过程。
尽管如此，拜登强调通过多边国际贸易机制，尤其是“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTTP）对中国进行施压的意义。“谁来为21世纪的贸易制定通行规则，要么是中国，要么是我们”，他提议“用涉及劳工、环境、知识产权和透明度的高标准把相关国家联合起来，利用我们的集体力量去抑制中国的越轨行为”。
在世界贸易组织（WTO）问题上，拜登政府虽然会调整特朗普政府的对抗性做法，但将继续大力推动世贸组织的实质性改革。美国国内对世贸组织存在深刻的不满，来自俄勒冈州的民主党众议员彼得·德法齐奥（Peter DeFazio）直言“世贸组织对美国来说是一场灾难”，他在今年5月曾提出一项有关美国退出世界贸易组织的法案。这种激进的做法不会得到拜登的认同，但大幅改革世贸组织在美国国内存在两党共识，比如需要加快该组织处理贸易争端的速度、限制该组织对成员国采取反倾销措施的影响力、推动该组织更有力地解决非关税壁垒和产业补贴问题。
前世界银行行长罗伯特·佐利克（Robert B. Zoellick）、全球发展研究中心研究员金伯利·艾略特（Kimberly Elliott）等人认为，拜登政府将会按照美国的国内共识，在与欧洲、日本等加大协调的基础上，推动世贸组织改革取得实质性进展。此外，拜登政府还会把数字经济、涉及环境的商品和服务贸易、知识产权和农业作为其贸易政策的重点关注领域，并寻求加强世贸组织处理这些问题的能力。
总之，拜登政府上台后，美国将向多边主义回归。即便这种回归是有限度的、有选择的，也会使中美在多边层面的博弈进入新的阶段。无论是新冠疫情、气候变化还是国际贸易，在这些议题领域中，中国都是主要角色，如何应对拜登政府的“竞争性多边主义”策略，如何处理中美在多边层面的竞争与合作，是我们亟待思考和谋划的问题。
本文2020年12月31日首发于澎湃新闻公众号