达巍：现行国际秩序演变的方向与中国的选择
达巍
清华大学战略与安全研究中心研究员、清华大学国际关系学系教授
现行国际秩序演变的方向与中国的选择
〔提 要〕中国与西方国家使用不同术语来描述现行国际秩序，双方对国际秩序的认识也确实存在明显差异。但是仔细分辨之后，又能发现中国与西方的国际秩序观实际上重叠之处远大于差异之处。2008年金融危机后，国际秩序开始发生重大变化。2020年的新冠肺炎疫情进一步加剧了这一变化。一方面国际格局的变化导致西方国家认为现行国际秩序遭到新兴大国挑战，另一方面西方国家内部对全球化的不满则导致一些西方国家主动挑战现行国际秩序。当前国际秩序演变出现了自由主义色彩消退、民族国家作用逐渐强化的趋势，这将导致中国与西方国家在某些方面的竞争加剧，但也有可能导致双方对国际秩序演变方向的认知差异缩小。只有准确理解国际秩序演变的这些脉络，中国才能更好地进行战略和政策抉择以趋利避害。
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观察国际秩序的变迁，往往要拉开较长时段才能准确地理解其变化的动力与脉络。从当下回望，距离我们最近的国际秩序“断裂带”仍是2008年的国际金融危机。从那以后，冷战后形成的美国一超主导、以西方自由主义为主导性意识形态的国际秩序开始明显质变。特朗普四年总统任期以及2020年的新冠肺炎疫情进一步加快了既有国际秩序的松动与瓦解。身处历史洪流之中，我们需要超越中西政治与学术话语的差异，准确分辨国际秩序变动的方向以及中国在其中的方位，由此才能争取一个对中国较为有利的国际秩序。
一、重叠与差异：中西话语体系中的国际秩序
秩序是人类社会中不同行为体之间形成的一套对各自行为边界的安排，是社会内部各行为体之间的一种稳定的行为模式与关系。我们身处某一秩序之下，行为就会受到这些安排的约束。在秩序之中，人们知道什么事情可以做，什么事情不能做，做什么事情会受到什么奖励，做什么事情会受到什么惩罚。国际秩序是全球不同国家之间形成的稳定的行为模式和关系，也是对国家在国际体系中行为边界的安排。国际秩序有时通过秩序当中的各个行为体都接受的共有观念来实现，有时则通过更为正式的规则或机制来实现。当国际行为体都接受同一套行为模式和关系时，国际秩序就比较稳定，国际关系就比较平静。当各方试图打破业已存在的关系和行为模式时，国际秩序就会动荡，国际关系就比较混乱，甚至可能爆发战争。基辛格对国际秩序有着类似的观点，他认为国际秩序“建立在两个因素之上：一套明确规定了允许采取行为的界限且被各国接受的规则，以及规则受到破坏时强制各方自我克制的一种均势”。
对于当前国际秩序，中国政府和国家领导人使用比较频繁的提法是“以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。“以国际法为基础的国际秩序”突出了国际规则在生成和维护国际秩序当中的作用。此外，中国政府和媒体也经常使用“现行国际秩序”的表述。这一表述从字面上看比较中性，并未突出秩序背后的权力、规则或者价值色彩，但是中国官方在阐述这一术语的内容时强调的仍然是其规则内涵。“现行国际秩序是以联合国为核心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、由国际社会共同确立的，其最根本的原则是各国相互尊重主权和领土完整、平等相待、互不干涉内政。”从这一表述可以看出，“现行国际秩序”的提法强调的是二战后形成的一整套现代主权国家间的行为模式和关系。这种国际秩序观大致是一种“有限制的现实主义国际秩序观”，其现实主义色彩表现在这种国际秩序观强调民族国家是国际关系中的基本单元。所谓“有限制”是指，这种国际秩序观认为国际政治中存在的无政府状态、权力竞争、不安全感可以通过一套民族国家间的制度安排来缓解。这套制度安排始自17世纪威斯特伐利亚体系，到二战后高度成熟。
与中国的国际秩序观不同，以美国为代表的西方世界在描绘国际秩序时常用的术语是“自由国际秩序”（Liberal International Order）。西方学界从演进历史、制度设计和价值观三个层次对所谓“自由国际秩序”已有大量论述。
首先，从国际秩序演进的历史看，西方学界认为，伴随19世纪之后以英国和美国为代表的所谓“自由主义国家”崛起，英美开始推动贸易开放、金本位、航行自由等带有自由主义色彩的国际制度。一战后的“十四点计划”、二战期间的《大西洋宪章》是对这一秩序观的进一步发展。二战结束后，主要战胜国曾试图共同缔造一套共同的国际制度，但是很快冷战爆发，西方阵营开始独自建立其制度、规则与规范，由此形成的秩序就被称为“自由国际秩序”。20世纪70年代以后，“自由国际秩序”逐渐向西方国家以外扩展。按西方观点，冷战结束后，“自由国际秩序”扩展成为全球秩序。
其次，从制度设计层面看，西方学者认为“自由国际秩序”是由一系列繁复、有时甚至互相冲突的国际制度组成。美国智库兰德公司在其研究报告中将这些制度归纳为三大类。一是国际经济制度。如关税及贸易总协定（GATT）及其后建立的世界贸易组织（WTO）、世界银行、国际货币基金组织（IMF）、七国集团（G7）、二十国集团（G20）等。其他安排还包括重要的地区经济与双边经济条约，以及联合国框架下的国际发展机构等。国际经济制度的主要目标是消除国际经济交往中的壁垒与障碍。二是政治-军事安排。如各项集体安全机制（如军备控制、建立信任措施）、重要的地区组织（如欧洲联盟、东南亚国家联盟）、同盟体系等。这些制度的主要目的是防止大规模入侵、限制国家使用武力。三是正义与具体问题解决机制。包括联合国框架下的人权领域的规范、条约、制度，还有各类范围极其广泛的功能性制度安排（例如全球气候制度、各类行业国际标准、国际协议、国际组织）。这些制度安排的主要目的是为人类社会提供更好的治理。
第三，从价值观角度看，“自由国际秩序”强调西方自由主义理念在秩序中的主导作用。自由主义价值观在国际秩序层面的表现主要有三点。其一，强调“开放”。作为一种以个人主义方法论为基础的政治哲学，自由主义强调个人而非国家才是国际秩序的基本单元和最终目的。其二，强调“规则”，突出国际组织、国际规则、国际机制的正面作用，在外交实践中强调多边主义、谈判、协商、共识。其三，强调西方自由主义理念的“唯一正当性”，认为这一理念代表历史的发展方向。这些理念叠加在一起，在政治上就导致“历史的终结”等观点以及“人权高于主权”“保护的责任”等主张的兴起；在经济上推动了近几十年来世界各国普遍减少甚至消除国家对经济和社会活动的管制，降低交易成本，便利资金、技术、人员和信息的流动，助推经济全球化的扩展；在全球治理方面，这种国际秩序观强调全球公域（如海洋、网络等）的开放性，试图阻止民族国家在这些场域“行使主权”。
对比中国和美国等西方国家的国际秩序观，可以发现双方在指称和描述国际秩序时使用了完全不同的术语，但是双方对国际秩序的理解又不是截然对立的。事实上，自20世纪70年代之后，中国与美国等西方国家越来越共处于同一套国际制度之下，只是双方对这套国际制度以及由这套国际制度所支撑的国际秩序的理解不尽相同而已。仔细辨别双方对现行国际秩序的历史演进、制度设计甚至内含价值观的看法，可以看出双方对现行国际秩序的理解既有重叠，又有差异，而且重叠部分明显大于差异部分。
从历史演进的视角看，无论是中国所说的以国际法为基础的国际秩序，还是西方所说的“自由国际秩序”，都建基于二战后由包括中美在内的主要战胜国共同奠基的国际制度。虽然在新中国成立后的二十多年间，中国基本被排斥在这套国际制度之外，但是从20世纪70年代开始，中国逐渐融入国际制度，并参与了国际制度的发展与建构过程。无论对国际秩序的称呼如何不同，中美等主要大国都是现行国际秩序的建设者。中国与西方国家对于国际秩序历史演进的主要认识差异在于，中方强调本国在二战结束以后就是现行国际秩序的奠基者，而美国等西方国家则倾向于认为中国是在改革开放以后才“被邀请”加入这一秩序的“后来者”。
考察西方国家所说的“自由国际秩序”内容，其与中国眼中的现行国际秩序有相当大的重合。从联合国及其下属机构，到世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、重要的区域贸易和投资自由化安排，再到各类军备控制条约、气候变化协定，从中国视角看都是现行以国际法为基础的国际秩序的一部分。而从西方视角看，这些内容也都是“自由国际秩序”的一部分。当然，中美两国对支撑国际秩序的部分制度的态度确实存在差异。例如中国虽然并不反对美国的军事同盟体系，但是显然并不认为这些同盟体系是国际秩序的一个当然组成部分。同样，中国与其他一些国家倡导的国际组织、机构如上海合作组织、亚洲基础设施投资银行等，也不被美国认为是“自由国际秩序”的组成部分。此外，即便中美双方都接受某些国际规范，但是对其诠释也不尽相同。例如中美都支持“航行自由”原则，但是对外国军舰在领海的无害通过及在专属经济区内军事活动的相关权利都有不同理解。
从秩序所蕴含的价值观层面看，现行国际秩序对“规则”的强调在很大程度上确保了国际秩序的相对公平。国际规则虽然仍主要体现强国之影响，但是强国在国际规则中也无法为所欲为，这在一定程度上增强了国际秩序的公正性。特朗普政府之所以热衷“退群”，就与美国在国际体系中无法为所欲为有关。与此同时，自由主义理念所支持的“开放”原则极大地推动了全球化的发展，中美等国在其中都享受了巨大的发展红利，中国也成为全球化的积极参与者和支持者。中国从20世纪70年代末之后在国际体系中和平发展，经济规模以及14亿人的生活水平都超越了不少国家，与美国综合国力的差距也明显缩小。这种和平发展的空间，在历史上那些以硬实力为国际秩序基本塑造动力的国际秩序中是很难实现的。换言之，现行国际秩序对国家发展提供了历史上前所未有的包容性。西方国家有关国际秩序中经济自由主义的主张，对中国是有利的，中国也是支持的。与此同时，中国对另外一些自由主义理念，特别是政治自由主义则无法接受。中国认为各国应当自主选择发展道路，反对将西方自由主义理念强加给其他国家，反对将某些西方价值观念凌驾于主权国家之上。
综上所述，中国与西方话语体系内的国际秩序既有重叠，也有差异，重叠的部分大于差异的部分。中国实际上赞同很多源自西方自由主义的具体理念和政策。正如汉斯·昆德纳尼指出，与其说中国与俄罗斯要挑战所谓“自由国际秩序”，不如说中俄两国在主张与西方国家不同版本的自由主义秩序，或者说两国反对西方国家近年来在人权等领域改变秩序的做法。中西方国际秩序观的核心差异在于如何看待民族国家在国际秩序中的作用。中国认为民族国家是国际秩序的基本单位，反对过分削弱民族国家权力。换言之，中国支持的是平等的主权国家之间形成具有某些自由主义特征的现实主义秩序，而美国支持的则是由其领导的、将西方自由主义原则渗透到全球各个层次（最终直抵个人层次）的国际秩序。
二、破裂与再造：国际秩序的危机与演进
2008年金融危机之后，现行国际秩序开始面临越来越多的挑战。一方面，西方国家认为中俄等新兴大国的崛起对现行国际秩序构成了严重挑战。另一方面，美国特朗普政府的种种政策以及英国脱欧等事件也在西方世界内部强烈动摇了现行国际秩序。
围绕现行国际秩序的第一个矛盾是，西方国家认为以中国和俄罗斯为代表的非西方国家在现行国际秩序内部崛起，对现行秩序构成了挑战。这种论调当然只是西方某些国家的观点，中国对自身发展与现行秩序的关系论述得非常清楚——中国“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。然而由于中国、俄罗斯等国的国内政治经济制度与西方国家有显著差异，西方国家认为中、俄等国不是西方意义上的自由主义国家，故倾向于认为中、俄的崛起必然将挑战现行国际秩序。在这种观念指导下，西方国家近几年大幅调整对中俄的政策，导致现行国际秩序内部出现了严重的紧张状态。
西方国家的这种认识反映了两个关于国际秩序的重要问题。其一，现行国际秩序是否必须是一个由美国和西方领导的国际秩序？实际上，美国学者自己也承认，西方意义上的“自由国际秩序”实际上是一个“自由霸权秩序”（liberal hegemonic order）。在美苏冷战开始之初，美国就将支撑这一国际秩序的诸多制度安排看作冷战战略的一部分。美国国家安全委员会1950年4月出台的NSC-68号文件是全面阐述美国遏制战略的重要文件。在这份文件中，美国政府提出要在全世界建立“规则、规范、制度和多边合作”，并将其视为遏制苏联的最有力工具。美国学者也并不讳言建立“自由国际秩序”与推进美国国家利益两者之间的关联。当美国对现行国际秩序的主导能力下降时，西方世界就倾向于认为这一秩序遇到了巨大挑战。其二，现行国际秩序虽然具有诸多自由主义特征，但是否必须是一个由国内奉行西方自由主义政治经济体制的国家所组成的“俱乐部”？换言之，自由主义究竟是现行国际秩序所蕴含的一个价值取向，还是那些“有资格”构建国际秩序的国家的身份要求？如果“自由主义”体现为行为原则，那么只要一个国家的国际行为、其倡导的制度能体现“开放”“基于规则”原则，那么这个国家就应该可以参与建设这一秩序。这也是中国可以接受的。然而在近年的国际关系实践中，当中国提出建立亚洲基础设施投资银行、推进“一带一路”合作等倡议后，美国政府和战略界精英普遍抱持怀疑甚至拒斥态度。之所以出现这一态度，部分原因正是美国战略界将“自由主义国家”身份视作建设国际秩序的“资格”。中国在其眼中不符合这一身份，因此也就没有这个“资格”。
围绕现行国际秩序的第二个矛盾是，西方世界内部对现行国际秩序不满快速上升。事实上，西方国家自己反而成了现行国际秩序的最大挑战者。过去三四十年，全球化得到了空前扩展。欧美等发达资本主义国家向世界其他地区，特别是新兴市场国家大量输出资本、技术，产业链、价值链、供应链越来越长。与此同时，全球化带来的好处在发达国家国内未能形成有效的正向回馈，其中低收入阶层存在比较普遍的利益受损情况。从地理范围看，中国、印度这样的人口大国在冷战结束后完全融入世界产业分工当中，对美欧国家制造业和服务业形成“虹吸”效果。从技术革新看，20世纪90年代以来的以数字化为核心的技术变革门槛低、复制快，进一步加速了发达国家产业外流。面对国内贫富差距拉大、社会矛盾突出的问题，美欧国家选民只能期待通过领导人更替和制度变革来改变国内困境。实际上2008年奥巴马作为一个政治经验很少的政治新人当选总统，2016年特朗普作为政治“素人”依靠民粹主义当选总统，都是美国国内经济社会矛盾激化的结果。
从2008年金融危机之后，美国两任总统都试图加强国家和政府在经济社会运行当中的作用，以便在全球化的洪流中保护国内的弱势群体。奥巴马政府推动全民医保、推出“出口倍增计划”、推动“制造业回流”以及美国国会通过“买美国货法案”，都是这一趋势的表现。特朗普政府在这方面则更是要激进和极端得多，其推动退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），重谈北美自由贸易协议（NAFTA），架空世界贸易组织，在经贸和科技领域对中国大搞摩擦和施压。这些政策的实质都是加强国家和政府的作用，重建国家之间有形边界（如美墨边境墙）或无形边界（如更高关税、更严格的移民政策、更多的对外国投资的国家安全审查机制等），以管控全球化冲击。
拜登在2020年美国总统大选中获胜或许可以一定程度上扭转特朗普的极端措施，但是美国政策也不可能回到2016年之前甚至是2008年之前。即将在拜登政府中担任国家安全事务助理的杰克·苏利文（Jake Sullivan）在2018年6月撰文指出，“现在已经不再是20世纪90年代，人民现在需要政府帮助去解决大问题。”民主党可以从“老民主党人”（Old Democrats，指民主党进步派以及传统的新政民主党人）的左翼政策假定出发，对其加以改造，以适应当前时代的特征和条件，并形成民主党对当前美国面临问题的回应。2020年民主党全国代表大会通过的政纲也包含着 “支持制造业回流”“不对外包就业机会的企业进行公共投资”等政策主张。未来拜登政府在美国与全球的经济关系上或许面临三条路径。其一是大致维持现有的美国与世界经济的关系，同时做一些小修小补。不过美国国内各界恐怕不会满意这种状态。其二是美国与发达国家达成更高水平的经济自由化安排。中国等国家要么被排除出去，要么被迫按照美国标准努力“达标”。不过，美国国内政治环境未必能接受这类更高水平的经济自由化安排。其三是采取一定程度的民族主义经济路线，推动美国自身的创新政策、产业政策和保护主义政策。拜登政府如果采取后两种路线，都将对现行国际秩序产生新的影响。
三、辨势与塑造：中国在国际秩序变局中的选择
过去四十年，中国经济社会在现行国际秩序中取得了长足发展，中国作为现行国际秩序的获益者，对现行国际秩序整体满意，真诚希望国际秩序保持总体稳定，同时也愿对国际秩序的发展、改革和完善做出自己的贡献。尽管如此，国际秩序的变革并不完全以中国的意志为转移。中国需要面对的问题，不是国际秩序是否要发生变化，而是国际秩序将如何变化。中国作为国际秩序变迁的自变量之一，如何看清秩序变化的方向、顺势而为，推动国际秩序向着更加公正合理的方向演进，也是需要思考的问题。
首先，如何在现行国际秩序的演进中大致保持秩序的平稳。国际秩序的变迁本身无法阻挡，中国面临的更重要的任务可能是如何让这一变迁的过程比较平稳、变化比较缓和。这就需要考虑如何避免现存国际秩序发生重大断裂，以及在国际秩序演变中避免严重冲突。例如，如果出现中美两国经济和社会全面“脱钩”，或者国际秩序逐渐演化成“孤岛”或“环绕”模式，或者主要大国之间出现了严重对抗冲突，那么就意味着现存国际秩序出现了重大断裂。一旦出现重大突发事件，留给中国与世界调适的时间也会非常有限。无论未来国际制度演进的方向为何，中国都需要力争与世界主要国家一道继续在同一套国际制度中生存发展。这就需要世界主要国家，特别是中美两国，在国际秩序演变问题上寻求战略共识，在行动上有所克制，各自避免可能导致秩序出现断裂式演变的决策和行动。
其次，如何在未来的国际秩序中寻求自由主义与现实主义的平衡。如前所述，西方发达国家过去寻求彻底的自由主义秩序，而中国更习惯于带有一定自由主义色彩的现实主义秩序。当前美国等发达国家期望通过加强民族国家的作用来缓解超级全球化带来的弊端，就大方向而言，实际上与中国的主张有一定的契合之处。如果处理得当，双方或许可能扩大共识，并找到双方在国际秩序中都可以接受的新的自由主义与现实主义特征的均衡点。不过，在此过程中，中国可能会遭遇三种挑战。一是如果美国与西方国家如果决心打造更高水平、更小范围的“自由国际秩序”并将中国等国排除在外，国际秩序就将面临进一步破裂的可能。奥巴马政府打造的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）以及拜登团队主张的“民主国家峰会”就是这方面的尝试。二是当西方国家决心抛弃其自由主义议程时，国际秩序中有助于中国发展的自由主义色彩也会被抛弃，特朗普政府对自由贸易、技术转移等设下的诸多障碍就是例证。三是当西方国家的对外经济政策甚至外交政策都越来越富有民族主义色彩时，民族国家之间的竞争可能会愈发强化，中国将面临西方国家的“正面竞争”（比如，未来的美国政府也要发展自己的产业政策、创新政策并与中国竞争）。因此，未来中国可以在政府与市场的恰当关系上与西方国家寻求扩大共识。与此同时，中国也需要在维持现有秩序的自由主义色彩方面有所行动，特别是在经济领域，让中国的国内大循环与国际大循环紧密连接，从而更好地维持国际秩序蕴含的现实主义与自由主义的融合与平衡。
最后，如何在中国的国际秩序主张中体现超越性、普遍性和操作性。当前国际秩序由于通过一系列规则缓解了无政府状态、大国权力竞争等现实主义难题，并通过一系列自由主义成分扩大了国际合作，因而具有相当大的进步意义。伴随中国逐渐走向世界舞台中心，未来中国必然将在国际秩序的构建与改革中拥有更大的权力。要想让中国对国际秩序的观念被更多的国家接受，就必须在思想层面提出具有更大进步意义且能够操作的国际秩序思想。当前国际秩序中的自由主义色彩有所消退，但是如果新的国际秩序观只是让秩序回到现实主义，那么这种构想对世界各国的吸引力将是严重不足的。这也是特朗普政府对国际秩序的消解在全球都遭遇到强烈批评的重要原因。中国需要在规范性和操作性层面对未来的国际秩序做出设计，回答好什么是“好的国际秩序”，以及“好的国际秩序”的具体内容及建设路径问题。
文章首发于2021年1月25日中国国际问题研究院微信公众号