赵明昊：拜登政府外交战略的三大特征
赵明昊
清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员
2021年1月20日，约瑟夫·拜登正式就任美国第46任总统。他在就职演说中呼吁美国民众团结应对危机和挑战，强调美国民主体制经历了考验并将变得更加强大，承诺将带领美国与世界重新接触，通过发挥美国“作为榜样的力量”来领导世界。在外交政策上，拜登发出了消除“特朗普主义”影响、重新激活美国全球领导力的明确信号。然而，正如欧亚集团主席伊恩·布雷默（Ian Bremmer）所言，拜登是1976年当选总统的吉米·卡特以来最弱势的美国总统，“在弱势总统的领导下，美国在国际社会发挥领导力将越发困难”。考虑到美国内外面临的严峻挑战以及民主党对全球事务观念的深刻变化，拜登政府的外交战略或会呈现以下三大特征。
拜登对美国面临的危机有着清醒认识，这不仅包括疫情、经济、气候变化和种族不平等四大“历史性危机”，还涉及他在就职演说中特别提到的“政治极端主义、白人至上主义和国内恐怖主义”。拜登执政的突出挑战源自美国国内政治的严重极化和分裂。至今，仍有数以千万计的美国民众质疑拜登当选总统的合法性，“匿名者Q”“骄傲男孩”等特朗普支持群体对拜登和民主党充满敌意，将后者视同“邪魔”。在斯坦福大学知名政治学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）看来，美国的“政治部落化”、政党“邪教化”等现象还会加剧。“蓝色美国”“红色美国”和“特朗普美国”的分化，将对拜登带领美国重新领导世界构成根本性的掣肘。
所谓“得蓝领者得天下”，如何有效回应美国民众尤其是中下层民众在经济和安全方面的诉求，进而巩固执政基础，是拜登政府的核心关切。拜登明确提出将推行“服务美国中产阶级的外交政策”。应看到，2016年民主党输掉总统大选之后，党内展开了深入的反思和辩论，“全球主义”“自由贸易”等理念在很大程度上得到清算。正如新任总统国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）所言，美国应拥抱“新的经济哲学”。拜登就职后已在“买美国货”等问题上兑现竞选承诺，他将更加注重对美国民众的“保护”。未来几年，拜登执政团队将致力于打通内政和外交之间的区隔，这是把握美国外交战略走向的重要基点。
在接受大西洋理事会副主席达蒙·威尔逊（Damon Wilson）访谈时，杰克·沙利文强调，对于拜登及其政策制定团队而言，“国内政策和外交政策之间的互动，并不是一个抽象的概念而是一种战略”。美国前副国务卿罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）认为，鉴于新总统的时间和政治资本受到限制，拜登政府需利用其国内议程来制定外交政策，包括公共卫生和生物安全、环境和能源保障、包容性增长、网络安全和技术创新以及移民问题，“如果将国内政策和外交政策作为同一枚硬币的两面，拜登政府就能取得成功”。
在就职演说中，拜登重申“美国伟大论”和“世界灯塔论”。他称，“我们将书写美利坚历史上下一个伟大篇章——美国的故事”。与特朗普主要从“实力角度”宣扬“美国伟大”，拜登更加注重从民主、价值观或曰“美国灵魂”的层面界定美国的伟大。拜登明确称，“保卫我们的民主是我们国家最强大的力量”，“美国保障了国内的自由，将再次成为世界的灯塔”。重视价值观和民主人权问题，是美国民主党政府外交政策的传统，比如克林顿执政时期采取的“民主扩展”战略。拜登延续了民主党的这一传统，他将全球范围内出现的“民主衰退”问题视为美国国家安全面临的重大威胁。
新任国务卿安东尼·布林肯（Antony J. Blinken）表示，拜登政府将把价值观置于其外交政策的中心，深化“自由世界”成员之间的合作，建立更加紧密的“民主国家联合体”。拜登政府预计还将在今年年内举办“民主峰会”。但是，拜登政府以民主价值观为导向的外交将是现实主义的。拜登政府不会采取“十字军东征”的激进做法推进民主，而是更加倾向于采取防御性的、有选择的策略和方式。拜登政策团队的重要成员、斯坦福大学国际政治学教授科林·卡尔（Colin Kahl）认为，民主国家在当今世界上处于不利地位，美国需要的不是“扩展民主的自由主义那一套做法”，而是要“保卫自由世界既有的边界”，这一边界不仅受到俄罗斯等发起的代理人战争、信息战的威胁，也因民主国家的内部问题而受到侵蚀。
正因此，拜登强调美国需发挥“榜样的力量”，强化美国自身的民主基础，从而为其他国家提供引导，重新找回“西方”。当然，拜登政府价值观外交的现实主义还体现在，意识形态因素将全面融入经贸、技术、安全、发展援助等政策的制定，为美国推进“竞争性多边主义”提供理念基础。尤其是，拜登力图通过“民主国家联合体”，恢复美国对国际机制和国际规则的主导力，包括在第五代移动通信技术（5G）、人工智能等产业和技术领域建立所谓符合西方价值观的规则体系，以有效应对来自中国等国的竞争。
过去几年，特朗普政府大力推动美国国家安全战略的转型，将聚焦点从“反恐战争”引向“大国竞争”。实际上，美国国家安全战略的这种转型并非肇始于特朗普政府。在奥巴马政府第二任期，“大国竞争”问题就已经受到决策层的高度关注。2015年11月，时任国防部副部长罗伯特·沃克（Robert Work）公开表示，俄罗斯的复兴和中国的持续崛起带来了一个“大国争斗的新时期”。拜登政府将会继续从“大国竞争”框架筹谋和推进美国的外交和国家安全战略，也会有选择性地继承特朗普政府在应对大国竞争方面的政策、机制和手段。
与特朗普政府推动的“大国竞争”相比，拜登更加注重应对与中国等国的“长期竞争”，更加注重展开精准、灵巧的竞争，更加注重控制竞争成本以及对美国利益带来的损害。拜登强调要综合运用美国的国家权力手段，而不是过度依赖军事手段，他提出将会增加对于外交的投入，“外交应当成为美国权力的头号工具”。在军事上，拜登指责特朗普政府将军事预算大量用于“老旧的传统能力”，强调将着眼未来战争的需求调整防务开支结构，把更多资源用于“在科学和技术方面的聪明投资，包括网络、太空、无人系统和人工智能”。此外，拜登政府将科技竞争视为保持美国长期优势的核心，这从白宫科技政策办公室主任史无前例地被赋予内阁官员级别可见一斑。
近期，拜登政府的内阁重要成员在多个场合明确表示，中国是美国面对的最重要的竞争者，有人甚至将中国称为“与美国匹敌的威胁”（pacing threat）。拜登本人曾在其发表的文章中写道，“中国代表了一种特殊的挑战……中国正在推进长期博弈，包括扩展其全球影响、推广其政治模式、投入研发主导未来的技术”。与此同时，也要注意拜登政府在对华政策上释放的其他重要信号。如白宫发言人表示，拜登政府将在对华关系上寻求“新方法”并保持耐心。安东尼·布林肯在其上任后的首场记者会上强调，美中关系是未来世界上最重要的双边关系，虽然有对抗和竞争的成分，但仍有合作的空间。无疑，如何以精巧的方式应对拜登政府的大国竞争战略，如何在管控短期冲突风险的同时寻求中美“竞争性共处”之道，将是中国面临的重大考验。
文章首发于北京语言大学国别和区域研究简报 2021年1月 总第十九期