吴士存：关于构建南海新安全秩序的思考

吴士存

中国南海研究院院长、中国论坛特约专家

2020年对南海而言是很不平凡的一年。在新冠疫情肆虐全球之时，在中国和东盟国家致力于管控海上分歧、推动务实合作和“南海行为准则”（下称“准则”）磋商之际，某些域外国家并不乐见南海和平安宁，仍在南海制造新的不稳定因素。所幸的是，中国与东盟国家始终保持定力，坚持通过对话处理分歧、通过合作增进互信、通过规则制定确保南海长治久安，也正因此，南海海上安全形势才得以总体保持稳定可控。

2020年南海风险点多发但总体可控

回顾2020年，个别域外国家以前所未有的力度和不断翻新的花样在南海挑衅搅局，冷战思维和传统安全威胁的阴霾挥之不去。

第一，美国在南海以中国为假想敌、以战场测试甚至战争准备为目标的军事行动为冷战结束以来所罕见。据不完全统计，2020年美军在中国西沙群岛及南沙部分岛礁邻近海空域实施所谓“航行自由行动”达9次之多，向南海派遣超过5000架次军机和近百艘（次）军舰，在南海单独或与其他国家联合开展军演几乎平均每月一次。美还罕见地组织了针对性极强的双航母编队演习。

第二，美欲将新的同盟体系引向南海，大力推动“印太战略”框架下的“四国机制”向南海延伸。去年6月中印边境冲突事件发生后，美明显加大对印度的拉拢力度。日、澳、印等部分域外国家以参与美主导的军事行动为主要方式，将其海上力量向南海和南海周边地区常态化部署或集结，由美催生和主导的“南海军事化”已见雏形。美还多次就南海具体争议发表声明，企图通过“拉偏架”来离间中国和东盟国家间关系，以“主持公道”的假象来诱拉一些南海当事国上美国的战车。

第三，美与某些南海周边国家的军事合作与互动令南海安全形势更具不确定性。从去年初美国“罗斯福”号航母访问越南岘港，到蓬佩奥和奥布莱恩等时任美方官员密集访问南海周边国家，特朗普政府综合运用政治外交、经贸、军事等手段，特别是借武器援助、情报共享、基地使用、协同演训等军事诱饵，极力拉拢和培养助美搅局南海的新伙伴、新打手。这无疑会助长个别南海当事国仰仗美国支持在海上采取单边行动的气焰。

同样是在2020年，维护本地区和平稳定的正能量也在快速成长。中国与东盟国家携手抗疫，保持双边经贸合作正常开展，合作共赢的地区主基调得到进一步强化。中国与东盟贸易额达6846亿美元，东盟一跃成为中国第一大贸易伙伴。中国和东盟国家克服疫情影响，创新对话方式，依托领导人峰会、外长和防长视频会议以及落实《南海各方行为宣言》（下称“宣言”）联合工作组特别视频会等各层次对话机制，有效管控海上分歧和潜在危机，维护了南海安全局势总体向好的态势。有关各方还就制定“准则”保持密切沟通，加快构建以“稳定、对话、合作”为导向的南海新安全秩序。

值得注意的是，中国与南海当事国双边海上务实合作也取得积极进展。中菲有条不紊地推进落实《关于油气开发合作的谅解备忘录》，按照“政府对政府、企业对企业”的双轨并行思路稳步商谈南海共同开发。中越依托北部湾湾口外海域工作组和海上共同开发磋商工作组机制，就同步推进北部湾湾口外海域划界和南海共同开发等不断深化共识。尽管美国在海上冒险性、挑衅性上升，但中方依然展现极大耐心，同美方就管控海上危机保持沟通。中美两国防长先后两次通话，就加强管控两军在南海可能引发的危机进行积极有效的对话。正是在诸多正面因素叠加作用下，南海安全形势总体趋稳向好的积极面才得以不断扩大。

未来南海形势依然面临挑战

展望未来南海安全形势，有积极和值得期待的一面。2021年，“准则”磋商将进入新阶段，中国与菲、越、马等国巩固或建立海上双边问题磋商机制，共同推进分歧管控和海上务实合作有望取得新的成果。尤其是中菲南海油气共同开发谈判不断深入，未来有可能取得积极进展。与此同时，中国也将利用南海岛礁建设成果向国际社会提供更多公共服务产品。这些积极因素将为稳定南海安全局势注入源源不断的动力。前不久的中美元首通话，更给外界对两国下一步在南海进行良性互动带来一些期待。

也要看到，美国新政府近期在一些场合也释放出对中国示强的信息。毫不夸张地说，如果拜登政府不能对特朗普政府的南海政策进行“拨乱反正”，那么影响南海安全局势的阴霾无疑会卷土重来。

首先，美国基于传统的地缘政治考量，很可能继续以维持其在西太平洋地区绝对军事优势、抵消中国海上力量发展和岛礁建设成果为目标，以更多样化的手段在南海与中国展开军事安全领域的竞争和博弈。维持常态化、高频率的南海“航行自由行动”和各式舰机的密集军事侦察或威慑活动，仍可能是拜登政府南海政策的主要选项。

其次，拜登政府似有意将重塑美国际领导力、加强盟友关系、依托盟友和伙伴国联合施压，作为在南海应对所谓中国挑战的主要策略，菲律宾、日本、澳大利亚、英国及越南可能成为其重点拉拢和倚重的对象。

再者，在美国怂恿下，域内南海问题当事国的单边行动也可能使趋稳向好的南海局势出现“回头浪”。

维护南海持久和平的不二法门

南海问题由来已久、错综复杂，其解决非在一朝一夕。当前，影响南海安全形势的“积极因素”和“消极因素”并存。如何遏制南海海上安全趋于恶化态势，是地区各国面临的共同挑战。亚洲国家反殖民反侵略的历史和本地区国家合作发展的成功经验表明，地区国家排除外部势力干扰、守望相助，携手努力建立以国际法为基础、共同安全为目标的安全秩序，才是实现南海长治久安的不二法门。这一过程中，任何形式的单边行动和外部消极因素介入，只会削弱当事国之间的政治互信和推进海上合作的意愿，侵蚀南海和平稳定的根基。

美国是南海问题最大的外部因素。当前，中美关系正处在一个十字路口。美国社会学家默顿说，“对情况的错误定义会引发一种新行为，致使最初的错误概念变成真实”，美方一些人有关中美冲突不可避免的观念，很可能就是引发中美冲突的原因。中美关系未来何去何从，将在很大程度上取决于美方对两国关系的认知和抉择。同样，未来南海安全形势，也在很大程度上取决于这种选择。

文章2021年3月3日首发于环球时报