李晨：《过渡国安指南》的“过渡”二字如何理解？

清华大学战略与安全研究中心 2023-06-30

李晨

清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授

当地时间3月3日，美国白宫发布了《过渡时期国家安全战略指南》（以下简称《过渡国安指南》），旨在传达总统拜登对美国将如何与世界互动的愿景，并在美国政府发布正式的《国家安全战略》之前为各部门和机构提供协调与指导。

拜登政府对于“过渡”的强调，可以从两个方面来分析。第一是只争朝夕，不拘泥于传统战略规划流程。拜登团队动员了美国战略界，在去年美国总统大选阶段和今年拜登正式就职前为战略规划做了比较充分的准备，尤其是战略理念形成体系。

按照传统战略规划流程，新政府上台初期容易出现不同部门各自为政的情况。特朗普政府初期，国防战略规划和国家安全战略规划齐头并进，甚至引领后者，这在客观上加剧了对外战略的军事化。拜登政府发挥优势，上台伊始就提出过渡性的国家安全战略，明确导向和议程，推动跨部门资源分配、协调和落实。

第二是通过报告的发布，实现从上届政府到本届政府在国家安全战略上理念和议程的过渡。这一过渡包括战略观念上的修正和创新，但在一些重大议题上也体现出明显的继承，并非逢特（朗普）必反。因此，这份《过渡国安指南》有助于在美国国内凝聚新的对外战略共识。

《过渡国安指南》体现出历史纵深感。特朗普政府强调大国竞争的回归，忽视历史演变，容易产生简化的历史循环往复的观念，使问题更加复杂。拜登政府的这份报告则明确提出世界无法回到特朗普上台前，无法回到后冷战时代，也无法回到二战结束之时。拜登政府认为，美国习以为常的国际环境、格局与制度都处在深刻变化中，带来前所未有的机遇和挑战，不能抱残守缺，而应以适应和创新来应对，这能否为未来一个时期美国战略理论与实践的创新注入新动力，尚待观察。

拜登政府也认识到内外互动是美国战略面临的一大挑战。脱离对外关系，美国诸多国内目标无法实现。同时，美国国内状况也决定了其在国际上的影响力。拜登政府树立对外战略以服务国内发展的观念相对容易，但通过国内发展重获国际战略主动权却充满艰难险阻。

美国内战结束到冷战中期长达一个世纪之久的经济高速增长和产业升级，奠定了二十世纪作为美国世纪的国内基础。二战结束后近三十年的快速发展和分配政策与社会政策的调整，使美国贫困人口比例从二战后的三分之一降到上世纪七十年代后期的九分之一。与之相反的是，面临长期积累的国内问题，美国想在二十一世纪中期继续维持超级大国的全球战略，只能负重前行。

《过渡国安指南》也明确了拜登政府军事战略的导向。最重要的背景因素包括资源的限制和外交优先的战略观念的调整。疫情防控和经济复兴需要消耗大量资源，而且军事手段本身不足以应对多数国际安全挑战。在国际安全环境没有突变的情况下，拜登政府不仅不会像特朗普政府那样扩军，而且甚至要通过更快淘汰老旧平台来保持日常战备，推动军事体系创新升级。为了应对新的态势，拜登政府更强调军事手段和其他手段综合运用，更加依靠盟友，以及推动全球战略的评估和调整，优化资源配置，限制在中东等方向的军事投入，更加聚焦印太和欧洲。美国针对主要对手和重点方向的作战体系建设、技术研发、装备采办自奥巴马第二任期以来在大方向上一以贯之，拜登政府将进一步强化。