赵明昊 安刚：从拜登政府相关表态看其对华政策趋势
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赵明昊
清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员
安刚
清华大学战略与安全研究中心客座研究员，《世界知识》编辑
拜登政府上台以来，已就如何定位中国在美国全球战略中的位置，以及采取何种对华政策，做出一系列表态。总体而言，美方明确将中国视为美“最严峻的竞争者”，以“战略竞争”作为处理对华关系的基本框架，力图综合、动态地运用竞争、对抗、合作三种政策手段同中国打交道。拜登政府强调对华外交要“务实且以结果为导向”，注重通过激活壮大盟友体系等方式，确立和巩固自身的“强势地位”，以赢得与中国的“战略竞争”。
拜登及其政府高官眼中的中国
应该说，美国在对华政策表态上释放了“复合信号”。拜登本人话语上相对温和，虽声称美中将进行“激烈竞争”，但也强调对打“新冷战”不感兴趣。2月19日拜登以视频方式参加慕尼黑安全会议特别论坛时就表示，美国不想造成东西方对抗的局面，也不想制造冲突，“我们不能也绝不会回到冷战时期那种对立僵局中，不允许竞争阻碍在重大问题上的合作”。拜登政府不认为与中国“全面脱钩”是可行的，而是主张在“接触”中与中国竞争。
国务卿布林肯、国防部长奥斯汀等人的涉华表态则显示美方将在具体政策层面加强对华施压。布林肯把中国称作“美面临的最大威胁”，奥斯汀则用“步调威胁”（pacing threat）这一概念描述其对华认知。新任副防长希克斯解释说，所谓“步调威胁”，是指美军力的发展步调要时刻关注并超越中国军力的发展步调。共和党众议员麦克·麦克考透露，布林肯和总统国家安全事务助理沙利文私下都曾向他表示，从长期角度讲，中国是美国国家安全面临的“最大威胁”。
拜登政府还强调中国是“体系性的竞争者”，表现出从维护美国国内体制安全的角度看待“中国挑战”的意识。3月3日，白宫国家安全理事会公布《国家安全战略过渡性指导方针》，该文件旨在为美国政府各部门提供指南，以使它们能为制定综合性的国家安全战略提出看法和充实内容。该文件指出“世界权力分配”正在发生改变，处于重大“转折点”，中国变得更加“强势”，美面临新的“威胁”。该文件称，在美国的竞争者当中，只有中国有综合潜力持续挑战“稳定和开放的国际体系”，“美国长期竞而胜之的最有效途径，是致力于加强我们的人民、经济和民主”。
拜登政府还释放了一个关键信号：要用“耐心”处理对华关系。表面看这是在强调需要时间全面重审对华政策，背后则反映了其处理对华关系受到的羁绊。一方面，美国国内政治创伤深重，拜登政府必须坚守“治愈”承诺，在涉外事务中不会像对内政问题那样竭力“扭转乾坤”。而且，拜登政府在国会仍受到共和党强烈掣肘，每推一件事都会付出高昂政治代价，做不到完全“去特朗普化”。另一方面，特朗普四年对华政策过于激进，“脱钩”、制裁等强硬手段被滥用，致使“工具箱”过度消耗，结果不仅未能压制住中国，反使中国变得更具韧性和方向，对美众多行业利益冲击的“后坐力”也很大。拜登政府要修正特朗普政府的对华政策，并对美国的“工具箱”进行“再充实”。“耐心”在操作层面的意涵则是，不排斥与中国恢复对话，但坚持只搞以解决问题为导向的“有质量的对话”；处理涉华敏感问题比特朗普政府更倚重外交手段，强调冷静和智慧。
今后几年美对华政策调整趋势
把握拜登政府的对华政策走向，不仅看它说了什么，还要看它做了什么。拜登政府开始履职后迄已展现的行为方式，一是并没有像特朗普政府那样，对中国共产党和领导层进行丧心病狂、歇斯底里的攻击，但也继续推进针对中国官员的制裁；二是优先选取科技领域作为对华竞争的重中之重，推进美供应链审议和重塑工作，力图进一步减少对华依赖，这也激发了美国国内关于“可以与中国有限脱钩”的讨论，一些智库沿此方向向白宫踊跃献策；三是着力修复与盟友、伙伴国家的关系，同七国集团、北约、欧盟展开“再接触”，举办美日印澳四国机制峰会，高调筹办“民主峰会”。这些动作实际上也是一种政策信号，体现了拜登政府在推进对华战略竞争方面更讲套路、更注重调动综合实力、更着眼于长期布局的特点。
经过这几年的发展，涉华问题更加攸关美全球霸权地位，也更加深涉美内政。拜登政府在对华关系问题上既不能像特朗普那样“乱斗”，也需要避免在国内被视为“软弱”，因此会在恢复奥巴马时期一些理性做法的同时，有选择地继承特朗普政府的“遗产”。但无论如何，拜登政府面对的是一个已经“摁不住”的中国，拜登政府意识到美要想成功应对来自中国的“竞争”和“挑战”，归根结底还得靠自身实力的修复。拜登政府能否“如愿以偿”修复美实力，近期要看美经济复苏和疫情防控效果，中远期要看超发货币和天量巨债能否自我消化，以及能否围绕美科技产业促成供应链重组。所有这些，均非一厢情愿、一己之力所能达成。
拜登政府同时意识到，仅凭美一己之力已无法应对中国的崛起，必须调集盟友伙伴的力量。因此，拜登政府对华政策重审极其重要的一个方面，是同欧亚盟友伙伴国家协调立场，争取确立针对中国的“跨大西洋”和“跨印度洋—太平洋”基调，然后才会同中国展开全面互动。美国的欧亚盟友们也有这样做的动机，但它们对美国的衰颓和内向趋势看得越来越清楚，会尽可能两面下注兼取平衡，所以拜登政府与其他国家协调对华政策的效果不大可能达到预期。
拜登上台初期的施政重点是抗击疫情、提振经济和应对气候变化，区域层面则是管控朝核、防扩散、伊朗核问题，在这些问题上都需要中国的配合，对中美合作有一定期待。但在拜登委以重任的安全、外交决策官员当中，总统国家安全事务助理沙利文力推迎合经济民族主义的“中产阶级外交”，国务卿布林肯专注经营价值观外交和盟友伙伴关系，印太政策高级协调员坎贝尔心心念念要把其在奥巴马执政后期设计、推动的“亚太再平衡”注入业已成型的“印太战略”框架。由此可见，即便在前述领域的功能性合作是拜登政府对华“战略竞争”政策的主要方面之一而非仅作为“副线”存在，它也会在推进过程中受到诸多干扰，复杂性、曲折性和波动性不可被低估。
对拜登政府而言，重审对华政策是项全面、系统的工作，想要制定的不仅是这一届政府的政策，更是美国的“长期战略”，须具备跨政府、跨任期特点，因此可能要耗费半年以上时间。
拜登政府决意推进与中国的“长期战略竞争”，虽无意把这种竞争遍植两国关系的方方面面、角角落落，但仍会选择一些重点，比如科技、经济、军事、价值观和意识形态，乃至全球治理引领力，与中国进行“真正的”“有限度的”竞争。由此可见，未来即使中美能够避免以“恶性竞争”定义两国关系，双方之间的竞争仍是宽领域、多层次的，避免彻底滑向对抗冲突仍需付出持续艰苦努力，需要对中美关系进行极为审慎的管理。
推动中美关系合理调适
面对正经历严重内部危机和调整对华政策的美国，中国如何与其打交道，同样是个棘手的难题。在过去几年的对美斗争中，中国领导人一再强调的“战略定力”和“斗争精神”为中国锁定今天的主动局面发挥了决定性作用。中国对中美关系的基本形态正在具备前所未有的塑造力。面对拜登政府的重审，中国需要有所作为，争取美方与我们一道实现中美关系的合理回调。这种“回调”在很大程度上是相对于特朗普四年过于偏激的状态而言的，虽不可能回到两国关系曾有的热络程度，但仍可以找到一个总体上能适应新时期双方实力对比和内外政策目标的平衡点。
形势发展很快，国际格局及其映照下的中美关系演变速度，不再以十年甚至更长时间为一个单位，而是每年都会有新的重要进展，临界点在加速逼近。现在西方主流智库普遍预测到2028年前后中国的经济规模就会超过美国，未来十年中美关系面临的风险不会低。新的形势下，中美特别要注意妥善应对由近及远三方面挑战：第一，处理好台湾、南海等热点问题上的短期风险，避免发生军事冲突；第二，处理好特朗普时期对华“贸易战”等遗留问题，避免中美正常经贸关系受到在美业已成势的经济民族主义的更深冲击；第三，为管控未来十年乃至更长时间内两国关系当中的竞争因素，努力构建有效的框架并制定相关规则。
中美关系的稳定发展符合两国根本利益，也是国际社会大多数成员的需求。在中美之间，能够促进两国共同演进和人类文明普惠发展的良性竞争可以有，陷入冷战式对抗冲突的恶性战略竞争不应成为选择。王毅国务委员兼外长在2020年底接受新华社和中央广播电视总台联合采访时说，“中美关系已经来到新的十字路口，也有望打开新的希望之窗。希望美国新政府重拾理性，重开对话，两国关系重回正轨，重启合作”。
“希望之窗”不会凭空打开，需要通过合情合理的互动去争取。3月18日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和王毅国务委员兼外长同美国国务卿布林肯、总统国家安全事务助理沙利文在美国阿拉斯加举行中美高层战略对话，尽管暗礁密布，仍不失为打开“希望之窗”的一个契机。
本文刊登在《世界知识》2021年第7期