赵可金 李海涛：大国外交的权威基础 ——中国共产党的外交领导力研究

赵可金

清华大学社科学院副院长，战略与安全研究中心副主任

李海涛

清华大学社会科学院博士后

原文刊登在《东北亚论坛》2021年第3期：3-18页。

［摘要］党的十八大以来，随着中国综合国力快速上升，中国领导人也越来越强调中国特色大国外交，在国内强调维护党中央权威和集中统一领导，在国外强调做一个负责任、敢担当的国家。从理论上来说，权威是大国外交的本质和核心，与普通的国家相比，大国就意味着不仅有实力，更要有权威，在外交上得到其他国家和民众的尊重和支持。中国是一个有着大国外交基因的国家，五千年的文明古国历史沉淀了大国心态，确立了独具特色的大国外交权威基础。近代以来，随着西 方世界的兴起，中国外交的权威基础遭到严重侵蚀，缺乏必要的国力支撑。新中国成立后，中国在重塑大国外交权威基础上走过了曲折发展的历程。在中国与世界关系发生历史性变化的背景下，如何成为一个有权威的大国，实现大国外交权威基础的再造，是中国特色大国外交的内在要求。

［关键词］ 大国外交；权威；中国特色大国外交；中国共产党

［基金项目］ 国家社会科学基金重大项目（18ZDA320）

一、问题的提出

党管外交是中华人民共和国外交工作的一个政治原则。作为一个在长期革命斗争过程中产生和发展起来的政党，中国共产党十分强调组织纪律性，并形成了一元化的领导体制，要求工、农、商、学、兵、政等各方面，均接受党的领导。新中国成立后，中国外交面临着复杂的国际斗争局势，中国外交工作上形成了由毛泽东主席和周恩来总理直接领导外交的传统，展现出强大的外交领导力，成功跨越了一道道急流险滩，取得了一个个伟大胜利。

外事无小事是中国共产党领导外交的一个基本准则。为了加强党对外交工作的领导，1958年3月，中共中央成立中央外事小组，负责领导包括政治、经济、文化、科技等各方面的外事工作。毛泽东明确强调，“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向它们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”自此之后，外事无小事成为中国外交的金科玉律，除“文化大革命”期间一度受到冲击外，中国外交的领导权一直实行党中央集中统一领导，没有发生根本性改变，基本模式是“中央决定、各方去办”，中共中央讨论和制定重大政策，人大、政府、政协、人民团体、军队、地方等负责从各自业务管辖范围负责具体落实。

改革开放以来，随着中央政府一系列权力下放的推进，党对外交工作的集中统一领导权力在一定程度上也有分散与下放，如地方政府在城市外交、民间外交等领域开始主动发挥重要作用。但这种趋势也表现出国际大局和国内大局的统筹协调不够，各领域、各部门和各层次的协同配合不够，参与国际事务和全球治理的能力不够等，在一定程度上制约了中国大国外交的整体发展。党的十八大以来，面对风云变幻的国际形势，以习近平同志为核心的党中央统筹国际和国内两个大局，谋大势，讲战略，重运筹，坚持维护党中央权威和集中统一领导，奋发有为地推进外交理论创新、战略创新和实践创新，经历了许多风险考验，打赢了不少大仗硬仗，办成了不少大事、难事，走出了一条中国特色大国外交新路。

在推进中国特色大国外交的过程中，中国共产党越来越强调维护中央权威问题。习近平指出，坚持外交大权在党中央，加强党对对外工作的集中统一领导，是中国外交的最鲜明政治特征。党的十八大以来，党中央在2013年11月召开首次周边外交工作座谈会，就明确提出加强对外工作中的党的领导问题，要求进一步加强对外工作的顶层设计、战略谋划和统筹协调。2014年和2018年两次召开中央外事工作会议，强调外交是国家意志的集中体现，必须坚持外交大权在党中央，坚持以维护党中央权威为统领加强党对对外工作的集中统一领导，形成了党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面。为加强党对外交工作的集中统一领导，2018年6月22日，习近平在中央外事工作会议上强调在中央全面深化改革总体部署下，中央外事工作领导小组改为中央外事工作委员会，明确要求“要围绕党和国家工作重要节点，推动对外工作不断开创新局面。”“对外工作要以此为坐标，通盘考虑，梯次推进，既整体布局又突出重点，既多点开花又精准发力，发挥综合积极效应。”为了加强党中央对对外工作的集中统一领导，除了国务委员兼外交部长王毅分管外交事务外，还任命杨洁篪以中央政治局委员身份兼任中央外事工作委员会办公室主任，党对对外工作的领导力进一步加强。

为什么在新时代中国对外工作中加强党中央权威和集中统一领导，其战略意图为何，围绕这一问题学界的讨论还比较薄弱。不少国际学者片面地解释为中国政治的保守化，甚至怀疑中国对外开放的大门关上了。一些国内学者则仅仅从提高外交在战略全局中的地位和加强对外工作的工作需要出发去解释等。事实上，所有这些解释要么仅仅从中国国内政治过程去解释，要么仅仅从中国外交的功能性需要去解释，都是片面的。本文提出的一个更具解释力的分析是，加强党中央权威和集中统一领导是大国外交的需要，中国决定走中国特色大国外交之路，就必须要求实现权威再造，不断夯实中国特色大国外交所适应的权威基础。

二、理论研究：大国及其权威基础

大国（great power）是一个近现代国际政治概念，又称强国，是指那些在国际体系中权力资源具有显著优势，对国际和地区事务具有重大影响力的国家。在西方，大国观念起源于拿破仑战争后的维也纳会议，英国外交大臣卡斯雷利首次在外交文书中正式使用“大国”一词，强调维持大国之间的权力平衡，防止出现拿破仑式的霸权，在当时可以当得起大国的只有英国、法国、俄国、普鲁士和奥地利。事实上，这五个国家在当时也是实力不一，并非有着客观指标，主要还是一种主观认可和判断。因此，关于辨别大国的标准问题，学界历来众说纷纭，在不同的学者那里，对大国有着不同的界定。比如德国史学家兰克（Leopold von Ranke）和法国史学家杜罗赛（Jean-Baptiste Duroselle）强调从是否具备维护自身以抵御所有其他国家能力的标准判断一个国家是否属于大国，英国历史学家汤因比则从能发挥世界最广泛影响力的标准来识别一个国家是否属于大国，美国学者乔治·莫德斯基（George Modelski）则更强调大国的国际地位，特别是军事实力确立的地位及其制度化的权利和义务。对大国判断的标准各异，也就决定了入选大国的国家不一。

进入20世纪以来，随着现实主义国际关系理论的兴起，人们对大国的认识越来越近乎一种“常识”，主要从权力政治理论的角度来认识大国，比如新现实主义理论代表人物肯尼斯·华尔兹就认为，人人可以轻易判断，主要强调是否拥有核武器、军事规模和综合国力等客观因素，尤其是军事实力的标准。冷战后，学界衡量大国的标准由传统的军事转向了经济、文化、道义、认同等因素上，强调国家GDP总量，强调大国责任和大国影响力，认为大国要么是联合国安理会的常任理事国，比如美国、俄罗斯、法国、英国、中国等，要么是对世界经济有着重大影响力的地区大国和国家集团，比如欧洲的德国、亚洲的日本和印度、拉丁美洲的巴西、非洲的南非等。尤其是随着全球化的发展，以美国哈佛大学学者约瑟夫·奈为代表的“软实力”受到吹捧，一些发达国家、新兴工业化国家和地区在角逐“安全高地”“经济高地”的同时，又在“人文高地”展开了新一轮竞争与博弈，人文大国也成为各方判断大国的重要因素。总之，在全球化时代，判断大国的标准越来越复杂。关于一个国家如何成长为一个大国，学界也有很多争论。主流的理论倾向于强调权力竞争，认为权力角逐是通往大国之路的钥匙。比如耶鲁大学教授保罗·肯尼迪在《大国的兴衰》中就强调了成为大国的四个主要因素，包括技术、军事、财政和地缘政治等，尤其是一个国家的技术创新及其组织创新，是决定大国兴衰的决定因素。

综合学界已有的讨论不难发现，学界在强调强国的时候，并非强调其规模大小，比如幅员辽阔的澳大利亚、加拿大、哈萨克斯坦等国家很少被学者称之为大国，同样人口众多的印度尼西亚、尼日利亚也向来不被看作大国。事实上，大国是一个相对的概念，内含着大国和中小国家关系的识别，大国往往是指那些有中小国家追随的国家，比如近代以来的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、意大利、沙俄等国之所以成为大国，是因为它们都有着为数众多的海外殖民地和自治领地。二战后的印度之所以被称为大国，是因为在南亚地区的邻近中小国家倾向于在南亚地区国家联盟（SAARC）中追随印度，且在国际上推动了风起云涌的不结盟运动。沙特之所以成为海湾大国，是因为沙特在能源、伊斯兰国家中所具有的显赫地位。因此，大国是一个关系性概念，大国本质上不是一个实力问题，而是一个领导力问题，世界舞台上的大国必然意味着具有某种强大的领导力，既包括强大的国内领导力，也包括强大的国际领导力，核心是要有权威，得到中小国家及其民众的尊重和追随。

尽管领导力现象自古就有，但是“领导力”（leadership）一词却是在19世纪才出现。通常情况下，领导力这个词与权威、指挥千军万马的将军、帝国的统帅以及国家的最高领导人等密切联系在一起。根据《汉语词典》，领导包括两个词条：一是指率领并引导朝一定方向前进；二是担任领导的人。在陆谷孙先生主编的《英汉大词典》中，对“leadership”作了如下解释：1.领导，领导地位，领导权。2.领导才能。3.领导人员总称，领导层。可见，领导是与地位、权力、能力以及拥有影响力的特殊角色联系在一起的，多数学者倾向于把领导力界定为其他人对其社会角色的认可和追随，说到底就是有权威。尤其是当领导进入政治领域后，有权威便成为决定领导力的最关键因素，意味着“政治主体运用政治权力或权威，通过对政治客体的作用和影响，实现一定的政治原则和方向的过程”。不管存在于何种领域或者以何种形式出现，政治领导的权威进入政治和外交领域之后发生了两个重要的变化：一是公共性，必须为整个社会共同体确立政治生活的原则和方向，获得该范围的权威；二是强制性，形成了一定程度的支配与服从关系，无论是基于法理的强制力还是基于物质的强制力，且在不同的社会文化和历史情境下有着不同的表现形式。因此，从公共性和强制性两个维度来看，一个大国的领导力，往往既取决于该国的核心领导力，也取决于国际领导力。前者取决于一国的综合实力及其捍卫国家核心利益的能力，而后者则从根本上取决于其他国家对该国的认可态度。诚如社会建构主义理论家亚历山大·温特所言，“国际无政府状态是国家建构出来的”，大国的权威也是国际社会建构出来的。只有一国的核心利益在大国林立的国际无政府状态得到根本保障，同时也只有大国在国际社会上有一大批中小国家的追随者和支持者，才能算是一个有权威的大国。具体来说，测量大国的权威基础，主要有三个指标：

一是国家尊重（Respected by Nations）。大国的权威首先来自其他大国的尊重，一个不被其他大国给予足够尊重的国家，是谈不上任何大国权威的。国家尊重的主要标志是外交承认。从国际法上来说，给予一个国家承认意味着国际社会给予一个国家以“特定的资格”，“只有被其他国家所承认，一个国家才被现有国家完全接纳进它的国际法框架内的双边关系范围里去。”获得外交承认，是一个国家在国际社会获得合法性的最直接的标志，一般而言，承认是一种宣誓性和确认性的行为，承认一个国家或政府具备“有效统治原则”。但是，在外交实践中，不少国家将外交承认作为一种政策以阻止其他国家获得合法性。比如美国是世界上仅有的沉湎于外交排斥的国家，该政策始于早期的理想主义者伍德罗·威尔逊总统，他认为外交承认应当建立在合法政府存在的基础上，该政府的建立是出于民意。根据这一政策，威尔逊在1917年拒绝承认苏联，尽管这一政策在1933年取消，但是到1949年新中国成立之时，威尔逊的政策被再一次搬出来，西方大国拒不承认新中国。对此，新中国采取了不急于解决外交承认的政策，毛泽东主席特别强调指出：“关于帝国主义对我国的承认问题，不但现在不急于解决，只要帝国主义国家一天不改变敌视中国革命的态度，就一天不给帝国主义国家在中国的合法地位”。事实上，当时毛泽东看重的不是承认，而是尊重和平等，认为西方大国“决不能很快就以平等的态度对待我们”，中国不在乎西方列强的承认与否，而更重视在承认的基础上的尊重和平等关系。直到20世纪70年代，西方发达国家才不得不承认中华人民共和国，在和平共处五项原则基础上发展相互尊重的国家关系。期间，中苏关系之所以出现对抗，中美关系之所以发生曲折，一条核心的线索是这些国家表现出的大国沙文主义倾向和霸权主义倾向，“真正的问题是不平等，中国人感到受屈辱”。进入21世纪以来，习近平主席多次倡导建立新型大国关系、新型国际关系，核心都强调要做到相互尊重，只有得到其他大国的尊重，才能确立起大国权威，无论在双边关系领域，还是多边关系领域，都是如此。

二是国民拥戴（Received by Peoples）。大国的权威还来自国民的拥戴，不仅要获得本国国民的拥戴，还要获得他国国民的拥戴，在政治学理论上涉及合法性（又叫正统性，Legitimacy）的问题，从柏拉图以来的西方社会思想家在论述政治权威的统治秩序时，总要或多或少提及合法性或权力的合法化问题。合法性是衡量某一政权具有被承认、被认可、被接受基础的范畴。根据马克斯·韦伯的研究，合法性存在着传统权威、魅力型权威和法理型权威三种形态。对于任何一个国家来说，均存在于一个社会的社会文化生活之中，其权威来自社会领域的权威基础。正如哈贝马斯所言：“合法性指对被认为是正确和公正的对于政治秩序的判断存在着健康的讨论；一种合法性秩序应当被认可。合法性意味着一种值得认可的政治秩序。”因此，大国的合法性需要两个方面认识：一是该国与国际社会基本价值、信仰的一致性程度；二是一国得到国际社会和国内民众认同的广度和深度。20世纪以来，民意调查和国家形象调查开始成为评价大国国际合法性的重要工具，一个国家要有权威，不仅要在国内通过恪守民主、法治、人权、问责、透明等基本价值以确立合法性的基础，而且也需要通过战略沟通、公共外交、社会责任、对外援助等获得他国民众的理解和支持，进而夯实国际合法性的基础。所谓“软实力”“国家形象”“品牌化国家”等概念从广义上来说也是国家权威的重要体现。

三是国际引领（Responsible toInternational Community）。大国权威还体现在国际组织和国际制度的多边平台上的地位及其所扮演的角色。20世纪以来，西方国际关系存在着一个制度化和组织化的趋势，在学术界有不少学者将此种变化称之为“走向制度化运动”，指的是向正式的国际组织方向发展。正如奥兰·扬所言：“我们同时也是生活在一个国际规制的世界之中。”事实上，从1815年的维也纳会议开始，就正式确立了国际会议解决国际问题的制度。从19世纪中叶以来，管理国际事务的各个方面的国际制度迅速发展，在交通、电信、邮政、司法等领域逐步建立起了一系列国际组织机构。特别是第二次世界大战之后，以联合国为核心的各种国际组织、国际条约、非政府组织大量产生。在1909年，全世界只有37个政府间国际组织和176个非政府国际组织，到2019年，全世界有各类政府间组织7804个，非政府组织65 027个，而且目前一直处于增长之中。进入21世纪后，在联合国的推动下，“保护的责任”越来越成为国际社会关注的问题，越来越成为制约国家权威的重要因素。能否在国际组织和多边制度框架内发挥引领角色，也成为衡量大国权威的重要指标。

总之，判断一个国家是否是大国，主要依据是衡量其是否赢得了其他国家的尊重、各国民众的拥戴以及在国际社会中多大程度上发挥引领作用。因此，大国外交的本质在于在国际社会赢得权威，其他大国要尊重，中小国家要拥护，公共事务要引领。只有有权威的国家，才能称得上大国。因此，积极塑造权威，是大国外交的核心要义。

三、大国外交的权威基础：中国的理解

中国是一个有着五千年历史的文明大国，在大国的权威基础的理解上存在着根深蒂固的“路径依赖”，在对外交往中尤为重视天朝体面和大国威严。在中国，大国概念出现于春秋战国时期，多以“兵车数量”评价各国的强弱，即所谓“万乘、千乘、百乘”之国，将大国归结为军事强国。武王伐纣之后，周天子成为“天下共主”，周公制礼作乐，礼定天下，形成了敬德保民的礼法秩序，国家与国家之间的关系是以人与人之间的“礼”来界定的，以血缘伦理关系为基础的五服制和九服制成为界定外交关系的根本依据。周代的“周公之礼”，其“治礼”，是追求和平、达到和平的一种手段。“治礼”，这是先哲实践和平思想的第一个贡献。礼的起源首先是敬神，是宗教的礼仪。通过“治礼”，进而营造“和平环境”，因为和平的社会秩序是创造和平社会环境的最根本的基础。周礼是由敬神而转化为敬人，把处理人与神之间的关系逐渐转化为处理人与人之间的关系，设定了“远人不服，修文德以来之”的王道外交。这是中华民族祖先的一种智慧，奠定了根深蒂固的大国外交文化。在早期的诸子百家中，法家强调“法”“术”“势”，认为大国必然是战略和谋略大国。儒家强调“仁政”，认为“仁者无敌”“近悦远来”，大国必须是道义大国。秦汉之后，历代帝王外儒内法，行王霸之道，建朝贡秩序，惟有天朝大国观念，再无外邦大国之说，中国人理解的大国是泱泱大国，本质上是文明先进的文明大国，政治上君君臣臣，经济上厚往薄来，文化上封赠赐予，往往强调礼定天下，宁丢利益，不失体统，这一认识持续了两千多年。

明清以降，中国遭遇西方大国扩张势力侵略，所形成的“列强”观念近似于“大国”概念，中国对大国的理解除了中国历史上长期形成的文明大国外，也具有了西方意义的力量大国。近代以来，中国力量十分弱小，中国的大国权威缺少了必要的实力支撑。然而，大国威严的心态一直持续至今，即便是近代以来的革命主义者，也天然地有着一种中华大国的外交心态。无论对待发达国家，还是对待发展中国家，中国始终以一个大国来定位自己，毛泽东说，“中华民族理应为人类做出较大贡献”。邓小平说，“中国怎么讲都是一极”。大国心态始终是支撑大国权威的文化坐标。近代以来，无论是对社会主义国家“抗美援朝”和“抗美援越”，还是对亚非拉发展中国家和对朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等社会主义国家的援助，均表明中国外交虽然有维护大国外交权威的心，但却没有大国外交的力。因此，中国领导人一直存在着洗雪百年历史耻辱，扔掉“东亚病夫”帽子，恢复汉唐时期中华泱泱大国盛世图景的梦想，实现中华民族的伟大复兴，蔚然屹立于世界民族之林，成为历代新中国领导人的使命。1956年，毛泽东在《纪念孙中山先生》一文中豪迈地指出，“中国应当对于人类有较大的贡献。而这种贡献，在过去一个长时期内，则是太少了。这使我们感到惭愧。但是要谦虚。”在此种使命砥砺下，中国外交带有强烈的大国外交色彩，把大国外交摆在十分重要的位置。实力不足从根本上制约了中国大国外交的使命和抱负，也决定了中国在较长一段时期内坚持“韬光养晦”的基本方针。近年来，随着中国实力的迅速上升，维护大国权威，开展中国特色大国外交，实现中华民族伟大复兴，越来越成为中国外交的重要导向。通过分析中国领导人在国际国内不同场合论及中央权威和大国外交的阐述，可以将中国对大国权威的理解归结为以下三点：

（一）大国权威的基础是战略信誉和中央权威

人无信不立，业无信不兴，国无信则衰。一个国家在国际上有权威，首要的条件就是确立战略信誉，言必信，行必果。中国古代历来强调威服天下，重视“不战而屈人之兵”，一个重要条件就是行王道。近代以来，面对外敌入侵和军阀混战的局面，如何将各方面的资源整合起来，形成坚不可摧的强大力量，是实现国家富强的首要条件。近代中国的历史洗礼中，中国共产党确立了加强党中央权威和通过党组织指导和开展各项工作的传统，实现了国家独立和民族解放的历史使命。中国共产党执政党权威的重要体现是党中央的权威。在党的五大党章中就首次规定了要进一步“巩固党的一致及权威”。2016年12月26日，习近平总书记主持召开中央政治局民主生活会并发表重要讲话中指出，“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”

“事在四方，要在中央。坚持党的领导首先是坚持党中央集中统一领导。全党要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则和根本政治规矩来执行。”只有执政党获得了充分的权威，才有可能使得国家能够从容自信、团结有力地在外交纵横与博弈中实现自身的意图与利益。2018年6月，习近平在中央外事工作会议上明确提出，“坚持以维护党中央权威为统领加强党对对外工作的集中统一领导，这是做好对外工作的根本保证。”历史经验表明，在对外工作实践中，必须加强对外工作的集中统一领导和统筹协调，调动各方面力量共同参与和推动国家总体外交，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面，为实现中华民族伟大复兴、构建人类命运共同体提供坚强的政治保证。

（二）决定战略信誉和中央权威的关键是提升领袖权威

提升领袖权威是中国共产党政党建设与中国革命和建设中总结的重要经验。马克思、恩格斯在阐述共产主义理论的时候就曾提及领袖权威的重要性，列宁更是在革命斗争中总结了“造就一批有经验、有极高威望的党的领袖”的重要性。中国共产党在领导全国人民进行新民主主义革命和社会主义革命的伟大实践中，逐渐生成了自己在革命时期的领袖权威，以新中国的成立为标志，中国共产党也逐渐将由革命党向执政党转变，领袖权威也经历了从属并适应于革命权威向执政权威的转变。邓小平强调，“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”中国共产党先后确立了毛泽东同志、邓小平同志、江泽民同志和习近平同志等领袖在党中央和全党发挥核心作用，在新时期，坚决维护领袖权威是中国作为大国发展的重要基础，因此，要坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。

2018年6月22~23日，习近平强调，“要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，确保令行禁止、步调统一。”在对外工作中，要坚决维护党中央权威和集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识“四个意识”，自觉做到“两个维护”，即维护习近平总书记在党中央的核心、全党的核心地位，对于一切损害习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位与党中央权威和集中统一领导的错误思想言行，都必须敢于斗争、善于斗争；自觉维护党中央权威和集中统一领导，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信“四个自信”，始终保持积极进取的精神状态，践行“忠诚、使命、奉献”外交人员核心价值观，勇敢肩负起新时代赋予的光荣使命。

（三）提升领袖权威的根本保障是严格遵守政治纪律

党的五大党章在“纪律”专章第一条就鲜明地提出，“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”。维护领袖权威，不是抽象的，关键是严格遵守政治纪律和政治规矩，政治纪律是最根本最重要的纪律，维护党中央权威，必须把纪律挺在前面，用铁的纪律从严惩治破坏政治纪律和政治规矩、破坏党的集中统一的行为，“做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。”习近平总书记于2013年曾指出“一个政党，不严明政治纪律，就会分崩离析”。2017年10月24日，在党的十九大政治报告中，习近平指出，“全党必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚持党中央权威和集中统一领导，坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。”

严守政治纪律，是外交工作中的根本要求。在对外工作中，政策性和纪律性要求都很高，必须积极推进涉外工作法治，完善纪律规矩，塑造一个有信誉、守规矩和敢担当的中国特色大国外交形象。周恩来曾经指出：外交队伍是“文装解放军”。要求外交干部要“站稳立场、掌握政策、熟悉业务、严守纪律”“外交工作授权有限”“做外交工作要多请示，不可自以为是”，要求外交人员遵守外事纪律、宣传纪律、保密纪律、财务纪律，在对外交往中反对大国沙文主义等。2017年，习近平在驻外使节工作会议上发表讲话指出：“外交战线全体同志要认真学习贯彻党的十九大精神、新时代中国特色社会主义思想，不忘初心，牢记使命，锐意进取，开拓创新，深入推进中国特色大国外交，继续为党和国家事业发展贡献力量。”具体来说，第一要永葆对党忠诚、为国奉献的赤子心；第二要永葆开拓奋进、担当有为的事业心；第三要永葆主动学习、自我革新的进取心；第四要永葆党要管党、从严治党的责任心。

四、中国特色大国外交需要构建新权威

当今世界正处于百年未有之大变局，当今中国正处于两个一百年的历史交汇期，两者相互激荡，彼此交织，面临着很多不确定因素。尤其是随着中国日益走近世界舞台的中心，必然面对前所未见的矛盾问题和考验挑战，不可避免地要进行许多具有新的历史特点的伟大斗争。面对新形势和新挑战，中国坚定不移地走中国特色大国外交之路，坚决不走“国强必霸”的老路，这就要求构建新权威。与片面强调“国强必霸”、依赖国力的老权威基础不同，中国特色大国外交的新权威基础强调顺应时代要求、集合社会力量、释放民众智慧，真正做到顺民心、聚民力，集民智，积极缔造万国拥护、万民拥戴的大国外交权威基础。

（一）顺应时代大势，缔造新型国家权威

长期以来，大国权威主要依靠建交国数量、同盟国数量以及在国际组织中的影响力。目前，作为唯一的超级大国，除了朝鲜、伊朗、不丹等少数几个国家没有建交外，美国与其他国家均建立了外交关系，二战后建立的主要国际组织均在美国的主持下设计和创建，美国在全球范围内建立了包括60多个国家在内的同盟体系，设立374个海外军事基地，分布在140多个国家和地区，驻军超过30万人，是名副其实的全球霸权。与美国相比，截止到2019年9月，中国已经与180个国家建立了外交关系，加入了包括联合国在内的130多个政府间国际组织，建立了110对各种形式的伙伴关系，中国构建起了覆盖全球的“朋友圈”。中国在20世纪80年代以来坚持不称霸、不结盟和不在海外设立军事基地的政策，海外力量布局和地区事务介入与美国大不相同。

中国在外交实践中逐渐体会到，要想成为一个有权威的世界强国，就必须顺应时代要求，坚持在和平共处五项原则基础上，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。因此，中国致力于缔造一种不同于美国霸权的新型权威，这一新型权威的基础不是依靠实力优势，而是重视道义优势，维护国际公平正义。自新中国成立之初，中国领导人就倡导和平共处五项原则。毛泽东说，“我们认为，国家不应该分大小。我们反对大国有特别的权利，因为这样就把大国和小国放在不平等的地位。”“这是一个基本原则，不是空话。既然说平等，大国就不应该在经济上剥削小国，在政治上压迫小国，不应该把自己的意志、政策和思想强加在小国身上。既然说平等，互相就要有礼貌，大国不能像封建家庭里的家长，把其他国家看成是它的子弟。”周恩来在1953年底与印度代表团就中印两国在中国西藏地方的关系问题进行谈判的时候，进一步提出了互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则，并与次年先后同印度、缅甸两国正式倡导这五项原则为处理相互关系的基本原则。周恩来提出的和平共处五项原则得到了毛泽东主席的充分肯定，并指出应该“将和平共处五项原则推广到所有国家关系中去”，包括社会制度相同的国家和不同社会制度的国家，都应该适用五项原则。和平共处五项原则的提出，确立了中国同世界各国处理外交关系的基本原则，为中国外交带来了很高的声望。1984年10月31日，邓小平同志会见缅甸总统吴山友谈话时进一步强调，处理国与国之间的关系，和平共处五项原则是最好的方式。总结国际关系的实践，最具有强大生命力的就是和平共处五项原则。

七十年来的经验表明，中国外交要履行大国责任，为人类进步作贡献，坚持从中国人民的根本利益和世界人民的共同利益出发，根据事情本身的是非曲直确定立场和政策，秉持公道，伸张正义，在国际事务中积极发挥建设性作用，赢得了越来越多的国家支持和尊重。尤其是特别强调要尊重各国人民自主选择发展道路的权利，维护国际公平正义，倡导国际关系民主化，反对把自己的意志强加于人，反对干涉别国内政，反对以强凌弱。无论是在改革开放前三十年，还是在改革开放后四十年，中国的国际影响力都来自中国在外交上爱憎分明的原则立场和公平公正的处事态度。党的十八大以来，习近平提出了正确义利观，强调坚持义利并举、义重于利。习近平认为，“利”是基于共同利益基础上的互利共赢，“利，就是要恪守互利共赢原则，不搞我赢你输，要实现双赢。”尤其是处理与发展中国家关系，要有原则、讲情谊、讲道义，多向发展中国家提供力所能及的帮助。在正确义利观指导下的国际关系，是一种强调相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。“大国之间相处，要不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”；“大国与小国相处，要平等相待，践行正确义利观，义利相兼，义重于利。”显然，中国特色大国外交赢得万国用户的权威基础不是仗势欺人和以力压人，而是以理服人和以义和人，是一种不同于全球霸权的新型国家权威。

（二）回应民心所向，缔造新型政治权威

内政是外交的延伸，对外工作必须获得国内民众强有力的政治支持。随着1648年威斯特伐利亚会议确立了主权平等和外交制度后，外交的国内权威基础主要依靠政治制度来界定。最初在君主制度下，1815年的维也纳会议确定了均势、正统和补偿的原则，进而承认1789年前法国及其他各封建君主是正统王朝，恢复他们的统治权力、政治制度及所属领土，大国外交的政治权威基础主要是由君主制度和王朝体制界定的传统型权威。随着资产阶级革命在欧洲各国的胜利，议会制度、普选制度、政党制度、人权制度等先后建立，大国外交的政治权威基础开始从传统权威转移到基于现代国家、法治和民主制度为基础的法理型权威。迄今为止，当今世界上的主要大国在对外事务上的权威基础更多依靠宪法、行政法和议会通过的一系列对外关系授权法、条约法所界定，并在外交事务上达成了《维也纳外交关系公约》《维也纳领事关系公约》以及《联合国宪章》《世界人权宣言》等一系列国际法律文件，构成了现代外交的政治权威基础。

作为一个国际社会的后来者，中华人民共和国在七十年与国际社会打交道的过程中发现，任何一个其他大国和任何一支战略力量都靠不住，只有赢得十几亿中国人民的民心最可靠，只有坚持党的领导，实行独立自主，坚定不移地走中国特色社会主义道路才靠得住。因此，习近平总书记强调，外交是国家意志的集中体现，必须坚持外交大权在党中央，加强党对对工作的集中统一领导和统筹协调。坚持以维护党中央权威为统领加强党对对外工作的集中统一领导。这是做好对外工作的根本保证。党的十八大以来，中国特色大国外交取得历史性成就，推动中国与世界关系发生历史性变革，根本原因在于以习近平同志为核心的党中央的坚强有力的领导。面对新时代新任务新要求，越是接近实现中华民族伟大复兴的奋斗目标，越是国际形势中不稳定不确定不安定的一面突出，就越需要发挥党的领导核心作用，越需要坚持外交大权在党中央，越需要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，确保令行禁止、步调统一。中国外交不仅要为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦服务，也要为坚持党的领导、巩固党的执政地位、维护社会主义国家政权安全服务，这是对外工作的根本出发点和落脚点。

与欧美国家强调法理型权威不同，中国对外工作中的权威基础是依赖政党权威的魅力型权威。对外工作涉及外交、经贸、金融、财税、海关、口岸管理等多个领域。新中国成立后的三十年里，由于当时的国内外环境，我国的外事管理较为严格，外事高度集中，出访和邀请外国人来访等外事事项基本由中央统一管理。1978年后，随着改革开放不断深入，中央陆续放宽政策，对各省区市、计划单列市、经济特区和沿海开放城市的党政领导和外办、外经贸委、科委等部门授予了一定的审批权。近年来，为使有条件的国有企事业单位更好地开展经贸、科技等方面对外交流合作，中央又授予与政府部门脱钩的中央企业和部分大中企事业单位及部分县级市一定的外事审批权。在新时期，外交外事工作的内涵和外延都在迅速扩大，已经成为一个对外工作系统工程。目前，我国的外事管理实行“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的原则。

“统一领导”，是指外交大权在中央，外事工作授权有限，这是外事管理的根本原则，是每一位从事对外工作的同志必须牢记于心的“铁纪”。各地区、各部门外事工作必须服从中央、国务院统一领导，服从中央对外工作总体部署，确保在授权范围内开展外事工作，重大对外工作事项必须按照程序报批。

“归口管理”，是指需要统一安排和综合平衡的外事事项，按业务内容和性质，分别由有外事权的各地区、各部门负责指导、监督和综合管理，重大或规定需报中央、国务院的事项由中央和国务院有关部门归口管理和审批。具体来说包括业务归口管理、系统归口管理、地方外办综合归口管理。业务归口管理是指全国需要统筹安排和综合平衡的涉外事项，按业务内容和性质，分别由党中央、国务院有关部门实行业务归口管理。系统归口管理是指各地区、各部门、各单位根据各自的职责和授权，管理本地区、本部门、本系统及其负责归口管理单位的涉外事项。地方外办综合归口管理是指各地区需要统筹协调的重要外事事项，由省、自治区、直辖市外事办公室协助党委和政府综合归口管理。

“分级负责”，是指对外交往按其重要性和业务分工由各地区、各部门负责，由有外事权的部门指导、管理、监督本地区、本部门业务范围内的涉外事务，实行上级管下级，“谁审批，谁负责”的原则。各级外事管理部门层级不同，权限和责任不同，层级越高，权限和责任越大，一级管一级，逐级对上级负责。各级外事管理部门必须在中央授权范围内分级履行相应外事管理权限，全面贯彻执行中央制定的对外方针政策，自觉服从服务于对外工作的总体部署，执行中央有关决策和指示。

“协调配合”，是指各地区、各部门间加强横向协调与配合，整合各种外事资源，对外形成合力，更好实现政策目标。各单位对外交往中要坚持地方服从中央、局部服从整体、当前利益服从长远利益，相互配合，形成合力，共同维护国家整体利益。习近平强调，对外工作是一个系统工程，政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调，各有侧重，相互配合，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面，确保党中央对外方针政策和战略部署落到实处。

中国对外工作的系统是一个有机整体，其中，党的统一领导是核心和前提，归口管理和分级负责是基本途径和方法，协调配合是必要保障，统筹协调党、人大、政府、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往，加强党总揽全局、协调各方的对外工作大协同格局。随着对外工作的内涵与外延不断扩展，参与主体多元化、交往渠道多样化，需要切实加强党的集中统一领导，充分发挥我国的政治优势和制度优势，统筹调动各领域资源和力量，形成适应新时代要求的驻外机构管理体制，建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民，政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的对外工作队伍，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，更加坚定地维护以习近平同志为核心的党中央的权威，更加自觉地在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，更加扎实地把党中央的各项决策部署落到实处。习近平强调，对外工作体制机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。要根据党中央统一部署，落实对外工作体制机制改革，加强驻外机构党的建设，形成适应新时代要求的驻外机构管理体制。2017年2月，中央全面深化改革委员会第32次会议审议通过了《关于加强党对地方外事工作领导体制改革的实施意见》《关于改革驻外机构领导体制、管理体制和监督机制的实施意见》《关于改革对外工作队伍建设的实施意见》《关于改革援外工作的实施意见》，对外工作体制机制得到进一步完善。

（三）汇聚民智民力，缔造新型国际公共权威

随着国际组织、跨国公司和全球公民社会等成长，一个国家的权威还取决于参与国际公共事务的影响力上。进入20世纪以来，欧美主要大国不仅在世界范围内展开争夺势力范围的霸权争夺，而且也越来越重视在赢得在国际组织等平台上的制度优势，赢得在国际舆论平台上的话语权优势，制度权威与话语权威也越来越构成为欧美列强的外交权威。以美国为例，二战结束以来，美国推动建立了以联合国为核心的国际政治与安全秩序，以布雷顿森林体系为核心的国际经济和金融秩序，还在教育、科技、社会、文化等领域建立了一系列国际和区域国际组织，掌握了主要的全球媒体平台，并在其中扮演主导角色，形成了所谓的“软实力”和“制度霸权”。相比之下，中国在这些平台上的影响力要小得多。20世纪60年代以来，广大发展中国家联合推动不结盟运动、七十七国集团等平台，积极参与“南北对话”和“南南合作”，但并没有从根本上扭转制度劣势和话语劣势的地位，现有的国际制度存在着强烈的权力政治色彩和先天性的“民主赤字”“正义赤字”“执行短缺”等问题。

自新中国成立以来，中国最初并不急于加入现有国际制度和全球媒体。虽然在1971年，中国恢复了在联合国、国际民航组织的合法席位，并于1972年恢复了在世界卫生组织的席位，但是中国更多把这些国际组织作为外交阵地，并未积极参与全球治理。随着中国与世界关系的历史性变化，中国逐步改变了对全球公共事务的革命态度，转而采取建设性参与的态度，几乎加入了所有的政府间国际组织，在联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际组织中的作用越来越大，成为全球治理的一支重要力量。党的十八大以来，在内外因素的共同作用下，中国日益明确自身是负责任、敢担当的国家，形成了共商共建共享的全球治理观，在继续坚持和平发展道路的同时，越来越强调捍卫国家核心利益，提供更多国际公共产品。以习近平同志为核心的新一代中央领导集体多次强调推动全球治理改革，先后两次举办关于全球治理专题的政治局集体学习，多次举办重大主场外交活动，在联合国、二十国集团、金砖国家领导人峰会、亚信峰会、上海合作组织峰会、APEC峰会等多个场合阐述中国对全球治理的主张，强调以全球经济治理为重点，集中表现在为解决全球发展问题提供的“中国方案”，为国际金融体制改革提供的“中国倡议”。尤其是正式倡议成立亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行和应急储备安排、“一带一路”及丝路基金、亚洲金融合作协会等，参与全球治理，提供中国方案，贡献中国智慧，提供国际公共产品，越来越成为中国对外关系的一项重要战略。

在积极参与和引领国际公共事务治理的过程中，中国外交的权威基础也在发生深刻变革，法理型权威越来越取代革命型权威成为中国外交新权威的基础。积极推动建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平，成为中国特色大国外交的重要维度。从对现有治理框架的竞争来看，中国在全球治理中提出更多“中国方案”，不仅将会逐步推进现有治理框架的内部改革，在现有治理框架之外开展“增量创新”的努力也会对现有的治理框架形成一种外部压力，倒逼现有治理框架的渐进性改革。同时，在参与和引领国际公共事务治理的过程中，法理型权威也倒逼中国外交能力建设的提升。

习近平指出，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。要建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民，政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的对外工作队伍。2018年11月26日下午，习近平总书记在主持中共中央政治局第十次集体学习时强调，要严把标准，公正用人，拓宽视野，激励干部，造就忠诚干净担当的高素质干部队伍。坚定正确的用人导向，将中央新精神新要求贯穿到选人用人各环节、全过程。严格执行干部选拔任用工作条例，认真履行干部选拔程序，严把干部政治关、品行关、廉洁关，努力构建风清气正的党内政治生态，营造良好顺畅的从政环境。加大选人用人监督力度，健全任免全程纪实和责任追究制度，不断提高选人用人的科学化、规范化水平。坚持把整改落实与做好日常干部选拔任用工作统一起来，与深化干部人事制度改革、改革完善体制机制衔接起来，进一步拓宽优化外交干部的队伍来源，多形式锻炼培养干部，着力强化国情教育，培养造就符合时代要求的高素质、复合型外交人才。尤其是随着我国国际影响不断提升和全球治理格局的深刻演变，中国倡议、中国方案、中国贡献日益受到各国重视和欢迎。尤其是要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑。

五、结论

大国是国际政治中具有重大政治影响力的力量。大国外交的本质是有权威，不仅要获得其他大国的尊重，更要获得中小国家的追随。一般而言，大国外交的权威在理论上不仅来自其实力，也来自其能力。尤其是当大国之间的实力越来越接近的时候，能力对于大国外交的权威塑造就具有决定性意义。近年来，随着中国特色社会主义进入新时代，中国与世界的关系发生历史性变化，中国越来越走近世界舞台的中心，不断缩小与其他大国之间的实力差距，在客观上要求缔造中国特色大国外交的新权威基础。

中国是一个有着数千年历史文化传统的文明古国，在大国外交权威上存在着深刻的路径依赖，更看重在对外交往中的大国体面和大国尊严。直到近代以来，中国的大国尊严遭遇了西方的大国实力观，逐步沉淀成为中国特色的新型权威观，即包括维护中央权威、维护领袖权威和严格遵守政治纪律和政治规矩的党的权威。随着中国实力和国际影响力的迅速上升，与片面强调国强必霸、依赖国力的传统权威基础不同，中国特色大国外交的新权威基础强调顺应时代要求、集合社会力量、释放民众智慧，真正做到顺民心、聚民力、集民智，积极缔造万国拥护、万民拥戴的大国外交的新型权威，这一权威不同于欧美发达国家的法理型权威，而是新型国家权威、新型政治权威和新型公共权威的复合体，是一种依赖政党的魅力型权威与法理型权威的结合，核心是坚持维护党中央权威和党对对外工作的集中统一领导。在推进中国特色大国外交的进程中，党的领导是一条主线，也是理解中国特色的关键。

（篇幅原因，参考文献略。）

本文首发于2020年5月11日吉林大学东北亚论坛