樊吉社
清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员
美国国会近期的两项立法行动引起各界高度关注，一个是《2021年战略竞争法》（Strategic Competition Act of 2021），一个是《无尽边疆法》（Endless Frontier Act）。前者旨在推动美国在全球范围内与中国抗衡，由民主党参议员梅内德斯在4月15日提出，2名共和党参议员和4名民主党参议员联署。后者没有直指中国，但通常认为该法意在推动中美在科技领域的对抗，由民主党参议员舒默在4月20日提出，7名共和党参议员和6名民主党参议员联署。
两项立法目前均已进入参议院讨论阶段，最终获得两院通过，并经总统签署成为法律的可能性很大。回顾过去四年美国对华政策挑战，结合近期各项涉华立法动议可以看出，国会已经从美国对华政策的幕后站到了台前，成为中美战略竞争的重要驱动力。
中美建交迄今，国会从来都不是美国对华政策中的积极因素，以立法掣肘中美关系是国会惯用的手段，而台湾、新疆、西藏和香港等议题是国会的主攻方向。中美建交谈判时，中方要求美国在台湾问题上“断交、废约、撤军”，卡特政府接受了中国的建交三原则，但国会随后通过《与台湾关系法》，用以规范美台之间的商业、文化以及其他非官方关系，这让台湾问题持续困扰建交后的中美关系。近年来，随着中美关系恶化，国会再度频频以立法方式无端干涉中国内政。特朗普执政期间的第115、116届国会相继通过了多项涉台、涉疆、涉藏、涉港立法，包括《台湾交往法》、《2018年西藏对等准入法》、《2018年亚洲再保证倡议法》、《2019年香港人权和民主法》和《禁止涵盖军品商业出口给香港警察法》 、《2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法》（简称《台北法》）、《2020年维吾尔人权政策法》、《香港自治法》等。除了这些与中国密切相关的立法，国会还在其他立法中夹带私货，将涉华内容以修正案的方式塞进其他法案，特别是年度的《国防授权法》。还有一些立法虽然并不是明确指向中国，但对中国的影响最为直接、最为明显，例如《2019财年约翰·麦凯恩国防授权法》中的《2018年外国投资风险评估现代化法》以及《2018年出口管制改革法》、《外国公司问责法》等。国会还通过其他手段表达在对华政策上的影响或者政策偏好，例如定期审查某项政策。冷战结束后，美国国会频繁利用对华最惠国待遇年度审议行动，在对华政策上施加影响。虽然最惠国待遇每年均得以延长，但均有不少周折，直到2000年通过《对华永久正常贸易关系法》。国会还可以通过要求行政部门提交报告影响美国对华政策，例如《2000财年国防授权法》要求国防部每年提交报告，评估中国军事力量，并对中美军事交流做出多项限制。次年的《国防授权法》要求设立政策评估机构，初步命名为“美中安全审查委员会”，后更名为“美中经济安全审查委员会”，负责评估中美经贸关系的安全内涵。该委员会频繁组织讨论，不断撰写报告，制造了很多新闻关注点，对美国对华政策产生了不小的影响。国会各委员会组织的政策听证会更是议员塑造对华政策舆论环境的常用手段。国会在对华政策上采取的这些行动或者给行政部门扩大权限，或者要求行政部门采取某些政策，或者表达关切或者表明立场，虽然行政部门有一定的自由裁量空间，但某些政策或者政策偏好一旦形成法律，客观上让美国的对华政策更加强硬、更加僵硬。一般来说，国会不是美国对华政策的积极因素，但在不同时期，国会的消极作用发挥到何种水平取决于中美关系的状态、行政部门的对华政策偏好、美国商贸利益集团的影响等多个因素。中美建交后的绝大部分时间内，接触与合作是美国对华政策的主调，行政部门和商贸利益集团有较强的动力游说国会议员，国会掣肘中美关系的尝试和努力成效比较有限。建交后的1980年代，中美战略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷战结束后的1990年代，经济合作的预期抑制了美国国会在诸如台湾、人权和其他意识形态问题上的消极作用；美国进入反恐战争的2000时代，中美安全和经济合作、人文与教育交流齐头并进，中美关系经历了黄金十年；2010年后，中国成为世界第二大经济体，中美竞争的色彩越来越突出。过去三十多年中，行政部门主张对华接触与合作，不愿意让国会阻碍双边关系发展，因而在对华政策上与国会保持频密沟通，适时化解了国会的各种立法尝试。美国商贸利益集团看好中国市场，在中国优惠政策的吸引下进入中国，从在中国的投资与经营中获取了巨大的经济收益，因此希望中美关系保持总体稳定。在中国加入世界贸易组织和美国国会讨论《对华永久正常贸易关系法》的关键时期，美国商贸利益集团积极游说国会，是稳定中美关系的重要力量。如今，这些制约国会的条件都在发生变化。特朗普执政期间用战略竞争取代对华接触与合作，过去四年，中美经历了贸易战、关税战、科技战和舆论战，双边关系的氛围被毒化。行政部门用施压、制裁和隔空对话的方式处理中美之间的分歧和争议，成为推升中美关系紧张的核心力量，中美关系的民意基础随之发生消极转变。国会参众两院议员则积极响应美国国内政治环境的改变，在对华政策上频频推动通过立法或决议，或者举行听证会等，表达国会关切或者政策偏好。据统计，第116届国会从2019年初到2020年8月，不足两年时间内引入了366项与中国相关的法案，这还不包括75项与中国相关的非约束性决议，其活跃程度足见一斑。国会不仅涉华立法动议多，而且通过的速度比以前要快很多。当行政部门不愿意再掣肘国会干扰中美关系的行动，美国商贸利益集团这个稳定因素也在发生转变。自2015年美国国内开始辩论调整对华战略，到特朗普执政四年，商贸利益集团采取了置身事外的观望姿态。一方面，他们希望特朗普政府的强硬政策能够改善其营商环境，维持他们在华的经济获益水平，另一方面，他们又不想在中美关系恶化的时候明确表明立场，以免受到中国或者美国的批评。因此，当美国国会在对华政策上频频作为的时候，商贸利益集团已经在国会议员的视野之中消失了。中美关系不可能也没必要回到过去，这已经是中美两国的基本共识。中美关系已经进入原有双边关系框架终结，新双边关系框架尚待确立，两国探索双边关系发展方向的新阶段。战略竞争将是这个新阶段的主要特征，而美国国会将成为强化中美战略竞争的力量。第一，国会议员将成为强化中美战略竞争态势的新动力。经济全球化导致美国贫富分化加剧，社会阶层固化、文化撕裂必然塑造国会议员的政策偏好，在美国对华政策上，这种表现尤为突出。不少美国议员将美国面临的国内问题溯源到中国的经济发展和中美政治、经济与社会制度的差异，刻意放大中国崛起对美国的挑战，由此强化中美战略竞争的态势。过去几年中，国会议员积极在对华政策上发声，其中卢比奥、考顿和霍利等参议员的表现尤为抢眼。在众议院同样有一批众议员时刻准备指责中国。参众两院、两党议员在内政和外交诸多议题上或存在分歧，但在夸大中国威胁，强调中美竞争的问题上存在基本共识。第二，国会议员将通过立法的方式推进中美科技脱钩。国会议员倾向于夸大中国对美国构成的科技挑战，突出美国竞争劣势，因此积极通过多项立法或者决议，意在强化美国科技优势，阻止中国通过双边合作获益。2018年获得国会通过的《2019财年约翰·麦凯恩国防授权法》嵌套了关于扩大美国外国投资委员会权力和改革出口管制机制的立法内容，其意图不言自明。二十年前国会就已经开始关注中美经贸合作的安全内涵，如今中美战略竞争加剧，一切议题都呈现“安全化”趋势，国会未来很可能继续推动类似《无尽边疆法》和《2021年中美战略竞争法》这样的立法，以期美国能够“强身健体”，在中美战略竞争中胜出。第三，国会议员将加大对涉及中国主权和领土完整的敏感问题以及意识形态议题的干涉力度。中美建交后的很长时间内，国会的核心关注是所谓中国人权、宗教自由等意识形态问题，但并没能采取实质性的行动。如今，在中美战略竞争的背景下，国会已经通过了多项涉及中国主权和领土完整的立法，这将导致中美关系紧张加剧。在人权、宗教、政治制度、经济模式和社会治理方式等问题上，美国国会也可能进一步加大干预力度。本文首发于北京语言大学国别和区域研究简报2021年4-5月合刊 总第二十二期