2021年6月9日，慕尼黑安全会议（MSC）发布主题为“竞争与合作的共存之道”的《2021年慕尼黑安全报告》，探讨在当前国际环境下，各国如何在竞争状态下保持国际合作，如何在合作的同时展开国与国之间的竞争。清华大学战略与安全研究中心（CISS）现将部分内容摘译如下，以飨读者。跨大西洋领导人们似乎已经得出一个共同的结论：世界上自由民主制国家正面临新的系统性竞争。虽然他们已经承诺通过制定联合战略来应对挑战，但他们才刚刚开始思考，什么是在必须竞争的领域展开竞争的最佳方式，以及在可能情况下如何与竞争对手合作。
图片来源中国外交部：2021年5月25日，国务委员兼外长王毅应邀在北京以视频方式出席慕尼黑安全会议“中国专场”活动
在去年的慕尼黑安全会议上，世界各国领导人围绕被“西方缺失（Westlessness）”塑造的世界进行讨论。不幸的是，去年发生的很多事情证实了去年的极端分析。西方国家不仅在一些重要全球议题上持续缺乏联合行动，而且主要西方国家所坚持的那些自由民主概念在过去一年持续受到攻击，而美国国会山遭遇围攻则是威胁民主的最具象征性的标志。虽然拜登政府决心重新担当“自由世界领袖”的传统角色，但跨大西洋伙伴关系不太可能恢复如前。美国回来了，但欧洲又在哪里？权力平衡的变化意味着美国需要有能力的盟友与之合作。欧洲必须发挥关键作用成为周边地区的稳定力量，并与美国共同找到一个有利双方的新跨大西洋议程。对美国而言，印太地区是地缘政治竞争的焦点和主战场。作为印太战略的“新来者”，欧洲国家面临的挑战是找到与美国及印太地区合作伙伴的协同方式。虽然在互联互通、供应链以及应对中国挑战等领域存在共同利益，但跨大西洋伙伴关系也需要适应地区参与者在利益优先事项上的差异。超越“西方缺失”也意味着重新思考所谓的“西方”。欧洲和北美仍是自由民主共同体的核心，寻求更广泛国家之间的自由民主合作被视为与专制制度竞争的先决条件，但问题是把没有完全赞同自由民主议程的国家排除在外是否明智，并且世界主要自由民主国家在需要如何遏制威权主义问题上仍存在分歧。许多欧洲国家担心过于关注民主国家和独裁国家之间的竞争，将会成为一种自我实现的障碍，带来一种新的冷战式世界政治分歧。尽管拜登政府关注的是不同政治制度之间的竞争，同时也强调竞争不排除合作。然而，新冠肺炎疫情蔓延，以及日益加剧的地缘政治竞争已经阻碍了全球合作，气候危机和军备竞赛也已失去控制。为了防止美中之间出现新的军备竞赛，中国需要被纳入定期和全面的战略稳定谈判。与此同时，世界技术先进的民主国家之间需要加强协调，为新兴技术及其军事应用制定规则。此外，气候和能源都已成为地缘政治竞争的焦点领域，但竞争并不一定都是坏事，甚至可以刺激绿色投资，推进应对气候变化的行动。报告认为，竞争与合作不仅能够共存，且相互制约。一个国家能否成功参与竞争取决于该国与其他国家的合作关系，同时竞争展开方式也将塑造多边合作的形式。为了有效应对最严重安全挑战，跨大西洋伙伴必须巧妙控制竞争与合作两种状态，并且需要与其他志同道合国家共同寻求正确的方法。当前西方正在形成这样一种共识，即大国竞争尤其是美中竞争将决定世界的未来，各方都需要为应对这种竞争做准备。与此同时，全球在应对气候变化、军备竞赛、新冠疫情等全球性挑战方面开展合作的必要性也显而易见。疫情期间国际合作缺失的教训尤为深刻。在这样一个竞争更加激烈的世界，自由民主国家似乎处在守势。近年来，俄罗斯和中国加强了对西方主导的机构、投资和倡议提供替代品的尝试。中国正利用其日益增长的经济和政治影响力建立支持者联盟，抵制西方在各种国际场合批评的声音。这两种力量之间的竞争已经延伸到“除战争以外的所有措施”。美欧与中俄还进入一个制裁和反制裁的漩涡。虽然西方就中俄挑战的认知更趋一致，但在如何应对中俄挑战上却存在诸多分歧。一些战略家提出建立一个新的“自由世界”或“民主团结大战略”。在美国总统竞选期间，拜登宣布将“主办一次全球民主峰会”。对于在英国举行的G7峰会，英国首相约翰逊还邀请了澳大利亚、印度和韩国（加上南非）的政府首脑作为嘉宾，使之成为非正式的D10（或D11）会议。当今世界自由民主国家面临的重大战略问题是，如何在加强志同道合国家之间的合作、击退竞争对手和维护自由国际秩序的核心要素之间取得平衡；另一方面，如何避免把与“专制国家”的竞争变成彻底的对抗。因此至少需要有一些基本的“竞争规则”，以免竞争变成彻底的对抗。人类面临的这些严重的长期威胁，不能由志同道合的国家集团单独解决。“民主政体”和“专制政体”之间需要进行全球合作，以应对全球性挑战，避免长期灾难。如果不转变为彻底的对抗，竞争也可能刺激必要的创新。竞争与合作不仅并存，他们还互相制约。国家如何合作——与谁合作、在何种框架下合作、为什么目的合作——越来越受到竞争的影响。而国家如何竞争——以何种方式、与谁竞争——取决于它们与其他国家的合作关系。拜登政府在《临时国家安全战略指南》中阐述的外交和安全政策观点主要由国内政策重点决定，而不是从外部威胁开始。欧洲也面临着巨大的内部挑战，从应对该流行病的短期和长期影响到内部非自由势力的崛起。后者威胁破坏欧盟作为一个以法治和自由民主原则为基础的共同体，可能成为专制权力的“特洛伊木马”。从美国的角度来看，中国提出的挑战占据了核心地位。美国国务卿安东尼·布林肯说，“中国是唯一一个拥有经济、外交、军事和技术实力来挑战现行国际体系的国家”。美国和欧洲明确的地理分工——美国关注印太地区，而欧盟则关注欧洲邻国——并不是一个有希望的选择。首先，在可预见的未来，欧洲既无法自卫，也无法确保其邻国的安全。欧洲需要美国作为“欧洲大国”，而不是作为“离岸平衡手”。美欧互相离不开，跨大西洋伙伴需要制定一项全球战略。跨大西洋伙伴需要克服他们在技术领域的不同观点，制定一项联合战略。在经济合作、贸易和投资领域，双方也需要加强合作。在政治军事合作领域，有许多挑战需要克服。还需要超越传统的“西方”，加强与世界其他地区志同道合国家的伙伴关系。该指数由慕尼黑安全会议和国际咨询公司Kekst CNC共同创建，以帮助了解不同国家的公民风险认知。指数以G7和金砖五国这12个国家共12000人的调查为基础，通过综合五个指标（总体风险、趋势、严重性、可能性和准备），最终得出每个国家每种风险的最终风险指数得分（0-100）。根据2021慕尼黑安全指数，尽管一些西方国家将中国和俄罗斯视为主要威胁（如加拿大、英国和美国），但对包括欧洲在内的其他国家来说，其他挑战往往更为紧迫。相比之下，俄罗斯人和中国人则认为美国是他们国家面临的最大风险。如果全球有什么对风险的共识，那就是与环境相关的风险：在所有被调查的国家中，自然环境破坏、气候变化和极端贫困现象都被视为最高风险。实现欧洲战略自主在其周边地区遇较大阻力。欧洲东南部面对的新冠疫情、专制统治、移民问题、地区冲突与内战都加剧了当地脆弱性与不稳定性，直接影响欧盟成员国及欧洲计划的施行、损害欧洲的政治制度基础、并导致干涉主义日益抬头。随着美战略重点转向对华竞争、全球军事部署调整，欧洲不能指望美国在东欧、中东和北非地区提供最大的安全保障。欧盟目前在稳定周边地区事务方面发挥作用极其有限，欧盟决策规则阻碍了统一外交政策的形成，应进一步明确战略方向、加强内部协调与团结、提升反应速度并向美国寻求战略指导。就实现长期目标而言，欧盟应重审砝码与工具并开展积极宣传，抓住包括贸易、投资、援助等优势提升力量投射能力。美欧在欧洲周边地区的力量调整为其他行为者提供了可以填补的真空。欧盟东南边缘已经成为地区国家争夺主导权、外部力量干预及暴力跨国行为者活动的主要地带。俄罗斯、土耳其以及中国在欧盟外围影响的增强都反映了西方国家影响力的下降。面对这些挑战，需要新的跨大西洋分工。新的跨大西洋合作要求欧洲在应对周边地区危机方面承担更大责任。一方面，欧洲近期在硬安全方面仍会依赖美国建立对俄罗斯的可靠威慑。但对不会触发北约共同防御条款（NATO's mutual defense article）的冲突，欧洲需要提升自主反应调解和危机管理能力。固然，美国仍会基于利益考量予欧洲以持续关注和支持，履行安全承诺，但欧洲不应视其为理所应当，而应发挥自身更大的能动性。外交政策圈普遍认为世界地缘政治的“重心”正在转向亚洲，原因是近几十年来，以中国为代表的亚洲国家经济空前发展，并逐渐成为世界舞台上的关键参与者。随着中国即将成为世界最大经济体，其周边地区——印太地区将成为大国竞争和体系对抗的关键舞台。许多地区国家从中国崛起中获利，因此与美国关系不再如以前那般紧密。在印太地区，美国的首要考虑是提升自身形象和制衡中国，欧洲也开始更强硬地捍卫在该地区的切身利益。印太地区国家和世界各国正发展全面的印太地区战略，以捍卫在该地区的利益和秩序理念。美国认为以中国为中心的地区秩序可能会威胁其利益，因此不断调整对该地区的战略及参与度。美国盟友的地区战略焦点是应对中国日益增强的影响力和美国不确定的参与度。印太地区行为体的共同重点则是：没有剥削的经济连通性，不以胁迫或武力解决领土争端，以及尊重规则和主权。印太地区对自由主义国际秩序提出了挑战。一是中国试图在印太地区确立“势力范围”致使冲突；二是缅甸政变展现出该地区可能成为民主与威权主义竞争的重心；三是多边主义盛行，但东盟不干涉成员国内政而以维护成员国团结为目标；四是作为世界上最大的武器市场，该地区安全局势复杂。欧洲作为印太战略的新来者，当务之急是寻求与美国和印太地区伙伴的战略协调。印太地区欢迎跨大西洋伙伴的接触，但不会因此孤立中国，而更期待一种“稀释和吸收中国力量”的战略。美欧可以通过“盟友为中心”、兼顾地区国家需求和利益的方式寻求地区合作，聚焦抗衡中国，并通过扩大地区参与者的选择范围来改变它们的想法。具有法律约束力的条约是国际军备控制架构的支柱。但在过去几年里，限制美国和俄罗斯武器库或有助于在美俄之间建立信任的里程碑式军备控制协议逐渐瓦解。随着深刻的地缘政治变化开启“新核时代”，复活旧的军备控制框架显得既不可行，也不足以遏制日益扩大的各种威胁。一场新的大国军备竞赛已经在进行中，不仅破坏了全球核不扩散的目标和议程，也加剧了拥核国和无核国之间的分化。军备控制和防扩散工作需要更广泛的参与者。人类文明面临的核风险不再局限于美俄之间，印度、巴基斯坦、伊朗、朝鲜这类核武库有限的国家可能引发地区核军备竞赛或核战争；中国核武库和导弹库的发展对双边军备控制框架同样构成了特殊挑战，而且将北京纳入现有和新军备控制框架的努力尚未成功。军备控制的另一挑战是新兴技术。从高超音速飞行、生物技术和新的太空能力，到量子计算和人工智能，这些新技术破坏了作为核军控核心的反恐和战略稳定的基础，它们的军事应用会从根本上改变战争的性质。这都呼唤新的规范和行为守则，既要负责任地发展新兴技术，又要在道德上加以利用。军备控制努力难以跟上技术创新的速度，适应全球军控和不扩散体系的集体努力必须跑在不断加剧的系统性竞争前面。各国在过去几十年里实行的“双边的、具有法律约束力的、量化的”军备控制模式——很可能已经达到了极限。然而，随之而来的未必是“战略混乱时代”。在缺乏有约束力的条约的情况下，很多事情将取决于主要大国定期和全面的战略稳定会谈。这种会谈将有助于建立信任、促进对核原则的相互理解、鼓励各国采取降低风险的措施，还可以帮助恢复大国在应对核不扩散的核心挑战方面的合作。重要的是，这些会谈必须包括中国和其他核大国。虽然会谈优先考虑的是建立可预测的安全关系这一短期目标，但也决不能忽视长期目标，也是最终目标——使军备控制和战略稳定框架适应21世纪的要求。只有更大胆地迈向低碳未来，才能降低全球变暖的威胁。然而，政府在很大程度上错失了在新冠疫情之后加强环保的机会。能源转型本身就可能具有高度的破坏性：伴随而来的可能是化石燃料出口国的经济衰落、新的绿色资源的祸端、对绿色能源革命巨大投入的依赖而不断增加的风险。经合组织已经发出警告：新冠肺炎带来的双重危机以及对化石燃料需求的结构性下降可能导致许多国家债务状况不可持续，变得越来越脆弱。即使在没有那么依赖化石燃料的国家，能源转型也带来了社会经济的不确定性。如果转型带来的社会和经济成本和收益不能被公平分配，可能会强化民粹主义的力量。在石油国家面临着不确定的未来时，那些可以出口清洁能源或者拥有对绿色能源技术至关重要材料的国家将会大规模收益。然而，对一些国家来说，这些新财富可能并不是一件幸事。他们可能过度依赖资源出口，或者，围绕控制清洁能源资源以及它所能提供的财富展开的政治竞争可能会引起腐败、增加民主赤字甚至引发暴力冲突。在地缘政治竞争日益激烈的情况下，有效缓解气候变化和应对能源转型过程中的多重挑战面临着巨大障碍。而且，在全球共同努力去减缓气候变化以及能源平稳过渡时，也面临着另一个挑战：气候及能源已经成为大国竞争的核心领域。在过去几年里，美国和中国的气候政策，以及两国之间不断恶化的关系，严重阻碍了气候议程的进展。由此，美国和中国需要确保竞争尽可能公平和有效地进行来刺激绿色投资并开展气候行动。通过更好地结合各自的气候和能源议程，美国和欧洲可以更好地引领人类可持续未来。能源转型的成败也不再只取决于国家，企业、公民以及城市都已经成为全球气候治理的重要参与者。摘译人员：董汀、郑乐锋、黄萧嘉、许馨匀、马国春、张奕、王静姝