孙成昊 郑乐锋：拜登五个月内二度访欧，但美欧无法再“踏入同一个大西洋”

孙成昊

清华大学战略与安全研究中心客座研究员

郑乐锋

清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员

10月29日，美国总统拜登开启任内第二次访欧之行，出席二十国集团（G20）峰会和《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26），其间又分别与意大利、法国、德国、土耳其等国领导人会晤。虽然拜登的二次访欧与两场多边会议在欧洲召开有关，但距首次访欧时隔不足五个月，一定程度上也体现出拜登对欧洲的重视。如此频密访欧，拜登究竟有何盘算？跨大西洋关系又将走向何方？

二次访欧打的什么算盘？

除了参加一系列峰会及双边会晤等“规定动作”外，拜登仍想通过访欧实现三大目标。一是回归多边，重塑全球领导力。特朗普任内，美国“退群毁约”导致国际信誉严重受损，而拜登积极参与并推动全球多边议程，试图向国际社会证明熟悉的美国又回来了，试图“让美国重新得到全世界尊重”。从首次访欧到联合国大会，再到此次出席G20和COP26，拜登回归多边机制的同时也在努力捍卫基于西方规则的国际秩序，重振美国全球领导地位。

虽然拜登任内对外策略与特朗普时期的“美国优先”有所不同，但其维护霸权的根本目标并无本质改变，只不过拜登放弃单打独斗，更重视通过多边的方式发挥所谓“榜样作用”，引领盟友和伙伴为美国外交服务。作为一直强调“规范性权力”的欧洲乐见其成，希望能够与美国共同维护西方主导的国际秩序。然而，拜登所秉持的是另类的“美国优先”，推动的是有选择的“多边主义”，只会加剧国际形势中的竞争因素，形成按议题划分的“小圈子”，增加国际社会中的对立与矛盾。

二是弥补裂痕，稳定盟友关系。拜登一直强调“跨大西洋联盟回来了”，也在《国家安全战略临时指南》中明确指出“联盟关系是美国最大的战略资产”。然而，在未与盟友充分协商的情况下，美国在阿富汗仓促撤军、与英澳签署“三方安全伙伴协议”（AUKUS），一次又一次挑动欧洲盟友的敏感神经，致使跨大西洋关系再生裂痕。

这两次事件充分显示拜登作为“最大西洋主义的总统”成色不足，欧洲盟友对拜登政府的预期降低。拜登尤其针对法国做了大量安抚工作，包括访前通电问候，再到访欧期间举行双边会晤，拜登在AUKUS议题上承认做法“笨拙”也是对法国的妥协。值得注意的是，法国将于2022年上半年接任欧盟轮值主席国，因此拜登希望稳住法国和以法德为核心的欧盟，继续在“大国竞争”的背景下拉住欧洲。

三是以外促内，推动国内议程。拜登政府一直强调外交政策“始于国内”，提出“中产阶级外交”，明确表明外交必须服务于国内民众利益，而此次访欧也体现了拜登国内外议程的交织重叠与相互作用。

根据美国盖洛普最新民意调查结果显示，拜登上任9个月来支持率大幅下跌，平均支持率降至44.7%，成为二战后支持率下降最快的美国总统。就在访欧前，拜登本打算在国会推动通过包含气候政策等多项国内议程的支出法案，以期欧洲之行为盟友带来相关政策的确定性。然而，最终国会议员还是无法达成一致，而且民主党温和派与进步派也未能在支出法案上形成共识，导致拜登“空手”奔赴欧洲。随着2022年中期选举临近，拜登国内优先事项频频受阻，执政地位面临巨大挑战。因此，拜登也急于通过外交领域的“斩获”倒逼国内议程，以期部分缓解执政危机。

拜登完成任务了吗？

访欧之前，美欧就已在技术和贸易领域开启跨大西洋合作新篇章，在此基础上双方又在调整国际税收以及缓和贸易争端等方面取得进展。一方面，推动核准全球最低税率。在拜登推动下，G20核准并支持15%的全球最低企业税率，预计2023年实施。在此之前，美欧一直对跨国科技巨头的数字税征收方面分歧很大。当前的税收框架虽然在一定程度上利于缓和美欧分歧，但由于欧洲各国经济水平及税收存在差异，要达成统一标准也非易事。

从七国集团（G7）峰会到G20峰会，拜登推动完成全球最大税收改革，成为了任期内以制定国际规则巩固全球领导地位的第一次尝试。更为重要的是，设置全球最低税率实属美国“一箭双雕”的图谋，是拜登政府利用多边机制满足国内经济议程的需要，意在配合其为巨额基建计划筹资而推行的增税计划。

另一方面，暂停美欧钢铝贸易争端。G20峰会期间，美欧共同发布联合声明，同意暂停持续三年的钢铝关税争端。美国将以关税配额方式免除部分欧盟钢铝产品关税，330万吨以下的欧盟出口将免征关税，超过部分则仍按《1962年贸易扩展法》第232条款征收，同时欧盟将暂停实施报复性反制措施。接下来，美欧将加强执法机制，阻止中国钢铁进入美国市场，并承诺在2024年之前就全球首个以碳为基础的钢铁和铝贸易协定进行谈判。

然而，拜登此行在其他议题领域的成果仍然有限。美德英法四国领导人发布联合声明，呼吁伊朗重新返回伊核协议，但美国对取消伊朗制裁仍附加严苛条件，美伊要恢复互信仍需时日。在气候问题上，拜登虽在COP26会上为特朗普政府退出《巴黎协定》道歉，并再次承诺将在2030年前把美国的排放量从2005年的水平上减少50~52%，但是美国国内的政治分歧不足以支持拜登的气候雄心，国际社会在气候问题上的利益也难调和，全球气候治理依然面临严峻挑战。

跨大西洋关系的变局已经到来

拜登上任以来对欧政策重回传统路线，跨大西洋关系出现新变化，但也存在巨大分歧与挑战，美欧同盟关系的新变局已经到来，关键在于以下三个问题。

首先，美欧对同盟关系的期待，是恢复还是重塑？从美国层面来讲，拜登执政时期的美国仍然分裂严重，虽然特朗普已离开白宫，但“特朗普主义”仍然活跃在美国政治生活当中。对于拜登而言，他的首要任务不是赢得欧洲盟友的支持，而是优先考虑弥合国内分歧和社会撕裂，做好美国人自己的事，因此美国的期待依然是恢复到过去的跨大西洋关系。

从欧盟层面看，美国战略重心东移的事实无法改变，阿富汗危机、AUKUS都是对欧洲的“叫醒电话”，欧盟也从“战略觉醒”走向“战略清醒”。欧盟一直将提升“战略自主”作为立足于国际政治舞台的必经之路，积极主张“重塑”而不是“恢复”跨大西洋关系，强调制定新的合作议程而不是延续之前的合作事项。因此，如何平衡美欧政策立场与利益分歧，将会成为未来影响跨大西洋关系走向的关键因素。

其次，修复跨大西洋关系，是目的还是手段？拜登外交政策具有明显的意识形态色彩，恢复对欧关系是为了维护跨大西洋联盟，还是将其作为与中俄开展“大国竞争”的手段。如果对欧政策始终加上对华或对俄竞争的滤镜，跨大西洋关系难回从前。尤其是在对华议题上，美欧存在显著分歧。欧洲对华认知与美国不同，更多是经济和规则层面的担忧，而不想与中国走上战略竞争的道路。欧洲对华关系始终保持“合作大于竞争”的态度，不愿成为美国对华地缘政治竞争的工具，更不愿落入“大国竞争”的陷阱。如果美国强迫其加入对华竞争的战略轨道，只会把欧洲越推越远。

最后，美国回来了，但欧洲又在哪里？拜登政府面临的关键问题是如何“治愈”美国以及如何“重新领导世界”。因此，拜登将会更加侧重于美国外交政策与国内政治之间的联系，其外交政策就应当为美国国内服务，根本原则就是“保护美国人民的利益”。拜登政府的对欧政策很难真心实意为欧洲利益考虑。“拜登主义”在外交上仍然体现为一种改头换面的“美国优先”，虽然打着团结盟友的旗号，但本质上实行的仍是自私自利、以“护霸”为己任的外交政策。因此，美国的表现只会加强欧洲谋求“战略自主”的决心，而美国和欧洲也无法再“踏入同一个大西洋”。

文章2021年11月5日首发于澎湃新闻