法律规定未设置处罚幅度和档次的，行政机关可否进行裁量｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

过罚相当作为行政处罚法的基本原则，要求对行政相对人的违法行为进行处罚时，应分别按照其违法情节的轻重，适用不同的处罚。对于未预留裁量范围的情形，除非法律明确禁止，否则仍应根据具体情况作出适当调整。行政机关应综合考虑违法行为的情节轻重、当事人违法故意的主观恶性程度及社会危害性等因素，在裁量行政处罚幅度时做到过罚相适应。

［裁判文书］

北京市第一中级人民法院

行政判决书

(2017)京01行初680号

原告北京科诺锅炉有限公司，住所地北京市大兴区采育经济开发区育政街十四号。

法定代表人马凯勤，董事长。

委托代理人杨辉，北京泓聚律师事务所律师。

委托代理人雷剑，北京泓聚律师事务所律师。

被告中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，住所地北京市海淀区马甸东路9号。

法定代表人支树平，局长。

委托代理人孙仁山，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局干部。

委托代理人刘辉，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局干部。

原告北京科诺锅炉有限公司（以下简称科诺公司）不服被告中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）作出的（国）质检特罚决字〔2017〕第002号《质量监督检验检疫行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），于2017年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月7日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨辉、雷剑，被告的委托代理人孙仁山、刘辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2017年5月10日，被告国家质检总局作出被诉处罚决定，主要内容如下：原告在向被告提交锅炉制造换证申请中，网上提交该公司证书扫描件时，该扫描件与被告核发的原证书相比，证书有效日期及地址表述发生了变化，属于在申请时制作假证提供虚假材料的行为。上述事实违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）的规定，依据行政许可法第七十八条的规定，被告给予原告以下行政处罚：不予受理本次锅炉制造换证申请，原告一年内不得再次申请锅炉制造许可。请于收到本决定书之日起十日内，将原资质证书正本、副本全部交回被告特种设备安全监察局，逾期未收到，被告将予以公告。如对本决定不服，可于收到本决定书之日起六十日内，依法向被告申请行政复议，也可以于三个月内依法向本院提起行政诉讼。

原告科诺公司诉称：1.原告提交了错误的原许可证的扫描件，属于工作疏忽导致，并不属于提供虚假材料的行为。原告是具备相应条件的，根本没有动机，也没有必要去提交虚假材料欺骗被告。提交虚假材料纯粹是因为工作人员的失误。2.被告作出被诉处罚决定，明显不当。原告的疏忽行为并没有造成任何社会危害和不良后果，没有必要作出如此严重的处罚。3.原告处存有与原许可证不符的许可证扫描件，确实存在管理疏忽的问题，但这是另外的法律关系，并不代表被告可以依据行政许可法第七十八条对原告作出处罚。4.被诉处罚决定作出程序违法。（1）依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定，被告于2017年2月21日收到原告提交的材料，并于2017年3月9日立案，已经超过了该条规定的审查期限；（2）依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第二十七条的规定，被告向原告送达的行政处罚告知书并没有告知拟作出处罚的事实和理由，使原告失去申辩和听证的权利；（3）被诉处罚决定的送达方式不合法，根据《质量技术监督行政处罚程序规定》的相关规定，本案应当采取当面送达的方式，且应当制作送达回证；（4）根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第二十六条的规定，本案被告提交的证据，并不能证明该案件进行了集体讨论；（5）被诉处罚决定交待的诉期错误，应该为6个月，而被诉处罚决定告知为3个月。综上，请求人民法院判决撤销被诉处罚决定。

在法定举证期限内，原告向本院提交了高新技术企业、安全生产标准化企业、涉案特种设备制造许可证等证书复印件，证明原告是有资质的优质企业。

被告国家质检总局辩称：1.被诉处罚决定认定的原告违法事实清楚。被告工作人员在对原告正式提交的资料审核过程中发现，原告提供的锅炉制造许可证扫描件与被告核发的原制造许可证相比，一是制造地址由“北京市大兴区采育经济开发区育政街十四号”变更为“北京市大兴区采育经济开发区育政街14号”，二是有效期由“2017年7月7日”延长至“2017年9月27日”。依据《质量技术监督行政处罚程序规定》，被告对原告的董事长和质保工程师进行了调查询问，并做了调查笔录。原告承认，伪造许可证复印件是为了防止销售人员或其他人擅自使用公司许可证复印件，并造成在许可申请过程中提交虚假材料。因此，原告的违法事实清楚。2.被告作出被诉处罚决定适当。特种设备危险性较大，如果不严格监管，一旦发生事故，将对社会和公众造成巨大生命财产损失。因此，被告作出的被诉处罚决定并无不当。3.被告作出被诉处罚决定适用法律正确，程序合法。本案被告于2017年3月9日发现违法线索并于当日立案。被告之前已经向原告的董事长和质保工程师进行了调查询问，并做了调查笔录。结合这一情况，原告可以知道拟处罚的事实和理由。被告作出被诉处罚决定经过了集体讨论，且作出被诉处罚决定后通过平信向原告邮寄了一次，原告没有收到，之后才通过EMS的方式向原告送达，送达程序合法，但目前不能提供平信邮寄被诉处罚决定的证据。被诉处罚决定中起诉期限的告知属于笔误。综上，请求判决驳回原告诉讼请求。

在法定举证期限内，被告向本院提交了如下证据：1.原告提交的特种设备制造单位许可申请材料，证明原告向被告提交的申请材料中，含有虚假特种设备制造许可证复印件；2.特种设备制造许可证复印件，证明原告提交的虚假特种设备制造许可证复印件与正式件不一致；3.立案审批表，证明被告履行立案处罚程序；4.调查笔录，证明原告法定代表人承认提供和制作虚假特种设备制造许可证复印件的事实；5.特种设备行政处罚告知书，证明被告履行了行政处罚事前告知程序，原告未提出听证要求；6.执法人员执法证件复印件，证明执法人员具有执法资格；7. EMS邮单三份，证明被告向原告和北京市质量技术监督局送达行政处罚告知书和被诉处罚决定的情况。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、4的真实性认可，但不认可证明目的，对证据3、5的合法性不认可，对证据7中被告向北京市质量技术监督局送达被诉处罚决定的EMS邮单的关联性不认可，对证据6无异议。被告对原告提交的证据中除涉案特种设备制造许可证外其他证书的关联性不认可。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据中除涉案特种设备制造许可证外的其他证据与本案被诉处罚决定无直接关联，本院不予采纳。原告提交的特种设备制造许可证及被告提交的全部证据符合证据的法定要求，与本案被诉行政处罚决定具有关联，内容合法、真实。至于其证明目的是否成立，本院在裁判理由部分作为被诉处罚决定的合法性问题予以论述。

经审理查明：2017年2月21日，原告向被告提交了特种设备制造单位许可申请书，申请B级锅炉换证许可。后被告发现，原告提供的锅炉制造许可证扫描件与原许可证不符，字体存在变化，且原许可证制造地址为“北京市大兴区采育经济开发区育政街十四号”，原告提供的扫描件的制造地址为“北京市大兴区采育经济开发区育政街14号”，原许可证的有效期至“2017年7月7日”，原告提供的扫描件的有效期至“2017年9月27日”。被告于2017年3月9日予以立案，并于同年3月28日作出特种设备行政处罚告知书。该告知书的主要内容为：根据行政许可法第七十八条，对原告作出不予受理本次锅炉制造换证申请，一年内不得再次申请该行政许可的行政处罚。对上述决定，原告有陈述、申辩和要求听证的权利。如要求听证，应于收到本告知书之日起3日内向被告提出。逾期未提出的，视为放弃权利。原告于2017年3月31日收到该行政处罚告知书，未提出陈述、申辩和要求听证。后被告于2017年5月10日作出被诉处罚决定，并向原告送达。原告不服，向本院提起诉讼。

另查，被告提交的证据7中的EMS邮单，经当庭查询显示，被告于2017年5月25日通过EMS向原告寄送被诉处罚决定，原告于2017年5月26日签收。

本院认为，行政许可法第七十八条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。本案中，原告提供的材料确实存在虚假，被告基于对该事实的认定不予受理许可，并无不当。

根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。该法第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。过罚相当作为行政处罚法的基本原则，要求对行政相对人的违法行为进行处罚时，应分别按照其违法情节的轻重，适用不同的处罚。对于未预留裁量范围的情形，除非法律明确禁止，否则仍应根据具体情况作出适当调整。行政机关应综合考虑违法行为的情节轻重、当事人违法故意的主观恶性程度及社会危害性等因素，在裁量行政处罚幅度时做到过罚相适应。行政许可法第七十八条所规定的对于行政许可申请人提交虚假材料的行为进行处罚，其立法本意在于申请人提供虚假材料，可能扰乱行政机关正常的审查活动，甚至会导致行政机关作出错误的许可决定，并进而危害社会利益和公共利益。

本案中，原告对于涉案许可证所作两处变造之情节，对其申请本次行政许可延期产生的影响，是被告作出行政处罚决定时确定处罚幅度应予考虑的因素。原告变造证件行为本身是否构成违法以及是否使用变造证件从事其他活动，不应作为被告作出本案行政处罚时应予考量的因素。根据过罚相当的原则，本案被告在作出被诉处罚决定时并未全面考量原告的违法行为情节，其作出的被诉处罚决定属于认定事实不清，适用法律错误。

被告在未对原告是否存在从轻、减轻或免于处罚的情节作出认定的情况下，未对原告作出警告处罚，违反了行政许可法第七十八条并给予警告的规定，亦属于适用法律错误。且，上述法律所规定的行政机关不予受理或者不予行政许可不属于行政处罚事项，被告将该事项在被诉行政处罚决定中予以列明亦属不当。

关于被诉处罚决定程序的合法性，本院认为，《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条第一款规定，质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。本案被告发现违法行为线索并非通过该条规定之途径，且被告并非于收到原告申请材料当日即应进行审查。故原告认为应当从其提交申请材料的2017年2月21日认定为被告发现违法行为线索之日无事实依据。行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被告仅向原告告知了拟作出处罚决定的法律依据、结论和当事人享有的权利，未明确告知拟作出处罚决定的事实及理由，不符合上述规定。行政处罚法第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。被诉处罚决定作出后既未当场交付,被告亦未提供证据证明七日内依法送达当事人，构成处罚决定送达程序违法。原告认为被诉处罚决定必须当面送达并制作送达回证的诉讼主张，与行政处罚法第四十条规定不符，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。被诉处罚决定告知的起诉期限为三个月与前述法律规定不符。本院在此予以指正。

综上，被诉处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：

撤销被告中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局二○一七年五月十日作出的（国）质检特罚决字〔2017〕第002号《质量监督检验检疫行政处罚决定书》中“北京科诺锅炉有限公司一年内不得再次申请锅炉制造许可”部分。

案件受理费50元，由被告中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局负担（于本判决生效后七日内缴纳）。

如对本判决不服，可于收到判决书之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审  判  长  杨晓琼

审  判  员  何君慧

人民陪审员 郭桂云

二○一七 年 七 月 十三 日

 法 官 助 理  王素南

书   记  员  牛    捷