检察院抗诉：行政赔偿案件中原告的举证责任｜北京行政裁判观察

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［裁判文书］

北京市第二中级人民法院

行政判决书

（2017）京02行再5号

抗诉机关北京市人民检察院。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵文凤，女，1950年9月9日出生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市规划和国土资源管理委员会（原名称北京市国土资源局），住所地北京市东城区和平里北街2号。

法定代表人魏成林，男，主任。

委托诉讼代理人霍长明，男，1965年5月28日出生，北京市规划和国土资源管理委员会干部。

委托诉讼代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。

赵文凤与北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规划和国土资源管委会）行政赔偿一案，本院于2009年3月11日作出（2009）二中行终字第79号行政赔偿判决，已经发生法律效力。赵文凤不服，向检察机关申诉。北京市人民检察院于2016年12月16日作出京检行监〔2016〕11000000111号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2017年2月3日作出（2017）京行抗2号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院第二分院检察员宋卫东、书记员吴心田出庭。再审申请人赵文凤，被申请人规划和国土资源管委会之委托代理人霍长明、郎克宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008年9月，赵文凤起诉至北京市东城区人民法院称，2006年1月9日，北京市国土资源局怀柔分局（以下简称怀柔国土分局）对我作出京国土怀决字（2005）第011号土地违法案件行政处理决定（以下简称第011号决定），要求我自接到决定之日起2日内自行清除所栽种的0.1亩树木，恢复原种植条件。2006年1月13日，怀柔国土分局组织人员将我种植的树木铲除。我根据承包合同及经营权证书在承包的土地上种植树木，应当受到法律保护。第011号决定已被人民法院判决撤销，该违法行为给我造成了财产损害，故我向北京市国土资源局（以下简称市国土局）提出行政赔偿申请，该局却决定不予赔偿，现诉请判令市国土局赔偿经济损失205000元。

市国土局辩称，赵文凤未经批准占用基本农田种植树木的违法行为客观存在，第011号决定虽然已被人民法院判决撤销，但该行为并未对赵文凤的合法权益造成损害，故请求驳回其赔偿诉讼请求。

北京市东城区人民法院经审理查明：2004年10月，赵文凤与北京市怀柔区庙城镇西台上村经济合作社签订《土地承包合同书》，合同载明：赵文凤承包西台上村集体土地2亩，承包期限自2004年10月1日起至2028年9月30日止。

2005年12月1日，怀柔国土分局以赵文凤于2004年10月在庙城镇西台上村西大横头的基本农田上植树，违反了法律规定，属违法行为为由，作出京国土怀（2005）316号《责令改正违法行为通知书》，要求赵文凤立即停止并于2005年12月5日前自行改正上述违法行为，恢复原地貌。

2005年12月8日，怀柔国土分局决定立案调查赵文凤未经批准在基本农田上种植树木的行为。同日，怀柔国土分局对庙城镇西台上村、王史山村等范围内的基本农田进行现场勘验。同年12月31日，怀柔国土分局工作人员拟对赵文凤进行调查询问，但其拒绝接受询问。2006年1月9日，怀柔国土分局作出第011号决定，认定赵文凤未经批准于2004年10月在庙城镇西台上村大横头的基本农田上种植苗木，占地面积0.1亩，属于改变基本农田用途的违法行为，故依据《土地管理法》第七十四条的规定，责令赵文凤自接到决定之日起2日内自行清除所栽种的树木，恢复原种植条件。

赵文凤不服，向北京市怀柔区人民政府申请行政复议，后该复议案件被转至北京市人民政府。2006年6月23日，北京市人民政府作出维持第011号决定的行政复议决定。此后，赵文凤向北京市东城区人民法院提起行政诉讼。北京市东城区人民法院于2006年12月19日作出（2006）东行初字第152号行政判决，以市国土局提供的证据不能证明赵文凤种植树木所占用的土地属于基本农田，亦无法证明其种植树木的时间、地点及占地面积等事实，第011号决定认定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序为由，判决撤销第011号决定。双方当事人均未在法定期限内提起上诉，该判决已经发生法律效力。

2008年7月23日，赵文凤向市国土局提出行政赔偿申请，要求赔偿经济损失200500元。2008年8月26日，市国土局作出答复，认为该赔偿申请不符合《国家赔偿法》第二条的规定，决定不予赔偿。

上述事实，有（2006）东行初字第152号行政判决书、行政赔偿申请书、市国土局作出的答复及双方当事人的陈述等证据在案佐证，经开庭审查核实，并经当事人质证，可以作为认定案件事实的证据。

北京市东城区人民法院经审理认为：根据《国家赔偿法》的规定，行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得行政赔偿的权利。据此，行政赔偿责任的构成应当同时具备以下要件：行政机关和行政机关工作人员违法行使职权；公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害；违法行使职权的行为与损害结果之间具有因果关系。被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，应当判决驳回原告的赔偿请求。《土地管理法》及《基本农田保护条例》均明确规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此，从法律角度出发，赵文凤种植树木所占用的土地是否属于基本农田，在根本上决定着其是否存在合法权益。由于市国土局提供的证据不能证明赵文凤种植树木所占用的土地属于基本农田等原因，法院判决撤销了第011号决定，但赵文凤是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认。在此情况下，法院不能认定赵文凤的合法权益受到了违法行政行为的侵害，对赵文凤提出的赔偿请求无法支持，应予驳回。据此，北京市东城区人民法院于2008年11月27日作出（2008）东行初字第178号行政赔偿判决：驳回赵文凤关于要求北京市国土资源局赔偿其经济损失二十万五千元的赔偿请求。

赵文凤不服一审判决，上诉认为，其承包的土地不是基本农田而是一般耕地，被上诉人在没有证据证明是基本农田的情况下，就将上诉人的树木全部铲除，应当赔偿经济损失。请求本院改判支持其诉讼请求。

市国土局同意一审判决，请求予以维持。

本院对于一审法院认定的事实不持异议。

上述事实，有（2006）东行初字第152号行政判决书、行政赔偿申请书、市国土局作出的答复及双方当事人的陈述等证据在案佐证，经一审法院开庭审查核实，并经当事人质证，可以作为认定案件事实的证据。

本院二审经审理认为，根据《国家赔偿法》的规定，行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得行政赔偿的权利。据此，公民的合法权益受到损害系行政赔偿责任的构成要件之一。《土地管理法》及《基本农田保护条例》等明确规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。本案中，赵文凤种植树木所占用的土地是否属于基本农田，在根本上决定着其是否存在合法权益。尽管一审法院判决撤销了行政处理决定，但赵文凤是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认，故一审法院以“不能认定赵文凤的合法权益受到了违法行政行为的侵害，对赵文凤提出的赔偿请求无法支持”为由，判决驳回赵文凤关于要求行政赔偿的诉讼请求是正确的。赵文凤要求市国土局承担行政赔偿责任的上诉理由不充分，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，本院于2009年3月11日作出（2009）二中行终字第79号行政赔偿判决：驳回上诉，维持一审判决。

北京市人民检察院抗诉认为，原审判决驳回赵文凤的赔偿请求，属适用法律错误。理由如下：一、赵文凤种植树木所占用的土地是否属于基本农田的举证责任应当由市国土局承担，在该项事实真伪不明时，其法律后果亦应当由市国土局承担，而不应由赵文凤承担不利后果。二、生效赔偿判决以赵文凤是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认为由驳回赵文凤的赔偿请求，实质是将上述待证事实的举证责任分配给赵文凤，该举证责任分配规则与（2006）东行初字第152号行政判决适用“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规则相矛盾。同一待证事实，在相互关联的行政诉讼案件与行政赔偿诉讼案件中适用两种截然不同的举证责任分配规则，不仅不符合公平公正原则，也属于适用法律错误。

本院再审期间，赵文凤称同意检察机关的抗诉意见，市国土局的违法行政行为造成了我合法权益的损失，应当对我进行赔偿。规划和国土资源管委会不同意检察机关的抗诉意见，要求维持原审判决。

本院经审理查明的事实与二审判决认定的事实一致，本院再审予以确认。

另查，2016年7月，经报中央编办批准，北京市政府决定设立北京市规划和国土资源管理委员会，负责本市城乡规划管理和土地、矿产资源管理，不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局。

再查，涉案土地违法案件行政处理决定书被法院判决撤销后，怀柔国土分局未再作出新的处理决定。

本院再审过程中，赵文凤针对其合法权益受到损害及损失数额等诉讼主张未提供新的证据。

本院再审认为，《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。结合本案所查明的事实及双方当事人的诉讼理由，本案的争议焦点是赵文凤的合法权益是否受到损害。根据《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，行政赔偿案件中，原告应当就其所受到的损害是否为合法权益提供证据证明。赵文凤提起行政赔偿诉讼，要求规划和国土资源管委会赔偿损失，依据上述规定，赵文凤应当就其自身的合法权益受到损害承担举证责任。怀柔国土分局的处理决定因事实不清，主要证据不足，违反法定程序而被撤销。该处理决定虽被撤销，但不能因此而免除赵文凤的举证责任；法院亦无权推定涉案土地不是基本农田，从而认定赵文凤的合法权益受到损害。因此，赵文凤仍应对其所诉主张承担举证责任。本案诉讼中，赵文凤提交的证据不能证明其合法权益受到损害，亦不能证明损失数额的成立，故赵文凤应承担举证不能的法律后果，其要求规划和国土资源管委会赔偿损失的再审请求，法院不予支持。原审判决驳回赵文凤关于要求行政赔偿的诉讼请求，适用法律正确，处理结果适当，本院再审应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

维持本院2009年3月11日（2009）二中行终字第79号行政赔偿判决。

本判决为终审判决。

审判长    刘    琨

审判员    申小琦

审判员    吴    宏

二〇一七年十月三十日

书记员    高美玲