已购买招标文件但未投标的供应商是否有权针对投诉处理决定提起诉讼｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

购买政府采购项目招标文件并交纳履约保证金的供应商，属于参与该政府采购活动的供应商，其有权针对招标文件向政府采购监管部门提起投诉。政府采购监管部门就此作出的投诉处理决定对该供应商的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。

［裁判文书］

北京市第二中级人民法院

行政裁定书

（2017）京02行终818号

上诉人（一审原告）汉能（天津）工业泵有限公司，住所地天津市北辰区双口镇双口工业园（劳教管理所院内园鑫工业园）。

法定代表人秦溪，董事长。

委托代理人王松林，北京行简律师事务所律师。

委托代理人娄建菊，汉能（天津）工业泵有限公司职员。

被上诉人（一审被告）四川省财政厅，住所地四川省成都市南新街37号。

法定代表人王一宏，厅长。

委托代理人徐晖，四川省财政厅干部。

委托代理人任一珊，四川省财政厅干部。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。

法定代表人肖捷，部长。

委托代理人刘叶，中华人民共和国财政部干部

一审第三人四川省人民政府防汛抗旱指挥部办公室，住所地四川省成都市文武路69号。

法定代表人谭小平，主任。

委托代理人王倩，四川省人民政府防汛抗旱指挥部办公室工作人员。

一审第三人四川东升项目管理有限公司，住所地四川省成都市武侯区双元街99号。

法定代表人李伟，董事长。

上诉人汉能（天津）工业泵有限公司（以下简称汉能公司）因诉四川省财政厅所作投诉处理决定书以及中华人民共和国财政部（以下简称财政部）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初1156号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。

汉能公司向一审法院诉称，2016年5月5日，因编号为(SCZC319908-20160009)“四川省人民政府防汛抗旱指挥部办公室2016年省级防汛物资采购项目”参数不合理，汉能公司依法向该项目的招标代理公司四川东升项目管理有限公司（以下简称东升公司）提出质疑。2016年5月9日，东升公司就质疑问题函复汉能公司。汉能公司不满函复遂于2016年5月11日向四川省财政厅投诉，请求更正该项目招标文件中存在的问题。汉能公司于2016年6月27日收到四川省财政厅作出的川财采[2016]21号《投诉处理决定书》（以下简称被诉《决定书》）。汉能公司不服，于2016年7月5日向财政部申请行政复议，2016年9月8日收到财政部作出的财复议[2016]143号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定》），被诉《复议决定》维持了被诉《决定书》。汉能公司认为，四川省财政厅未尽职审查、未尽到政府采购监督管理义务，作出被诉《决定书》的程序违法，在质证过程中，采购人并未出示任何证据，在汉能公司代表要求查看对方证据的情况下，四川省财政厅表示，不允许汉能公司代表查看。四川省财政厅认定事实错误，敷衍塞责、渎职失职，违反《中华人民共和国采购法》等相关法律规定，给汉能公司的合法权益造成损害，采购人要求的“可吸入颗粒直径≥80mm、要求自吸泵吸程≥8米、要求柴油发动机的动力经减速机及其他传动组件传导至自吸泵”不科学、不合理、不符合实际。对于上述观点，汉能公司在《质疑函》、《投诉函》中均给出了充分的理由予以说明，并提供了相应的证据予以佐证。对于政府采购项目，出现一个仅凭主观判断而没有客观评判标准的参数，必然会大大不利于潜在供应商公平、公正地参与。作为政府采购项目的监管部门，理应认真履行法律赋予的监管职责，财政部复议审查过程中未对复议请求事项进行全面审查，事实不清，证据不足。综上，请求人民法院依法撤销四川省财政厅作出的被诉《决定书》；撤销财政部作出的被诉《复议决定》。

四川省财政厅辩称，被诉《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容并无不当之处，请求法院依法驳回汉能公司的诉讼请求。

财政部辩称，被诉《复议决定》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，汉能公司的诉讼请求不能成立，请求法院驳回其诉讼请求。

一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，汉能公司并未参与涉案项目第二包的投标活动，只是对招标文件有异议，认为某些参数设置不合理，影响了其作为潜在投标人的权益，遂向四川省财政厅提出投诉。四川省财政厅依法受理了汉能公司的投诉，经过调查后，发现汉能公司投诉的内容并无事实和法律依据，遂作出被诉《决定书》，将调查的相关情况对汉能公司予以告知。法院认为，被诉《决定书》只是将调查结果对投诉人即汉能公司进行一般告知，并未对汉能公司设定权利义务，对其合法权益未产生直接影响。因此，汉能公司与被诉《决定书》不具有行政法意义上的利害关系，汉能公司不具备提起本案之诉的原告主体资格。故汉能公司的起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回汉能公司的起诉。

汉能公司不服一审裁定，上诉认为其积极参与投标活动，报了名，购买了标书，缴纳了投标保证金，提起行政诉讼完全符合法定起诉条件；被上诉人没有尽到审查监督的职责，汉能公司与被诉《决定书》存在利害关系。一审法院认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销一审裁定，指定一审法院继续审理本案。

四川省财政厅同意一审裁定，请求予以维持。

财政部同意一审裁定，请求予以维持。

四川防汛办未提出上诉。

东升公司未提出上诉。

经审理查明，2016年4月，四川省人民政府防汛抗旱指挥部办公室（以下简称四川防汛办）委托东升公司组织开展“2016年省级防汛物资采购项目（项目编号SCZC319908-20160009）”（以下简称涉案项目）的公开招投标活动。汉能公司向东升公司提出质疑，认为该采购项目第二包部分参数设定不合理。2016年5月6日，东升公司就质疑问题函复汉能公司，质疑事项不属实，质疑无效，继续开展政府采购活动。汉能公司不满函复遂于2016年5月11日向四川省财政厅提交《投诉书》投诉，投诉涉案项目第二包中：1、要求自吸泵可吸入颗粒径≥80mm不合理；2、要求自吸泵吸程≥8米，自吸泵额定转速800rpm不合理；3、移动泵站用柴油发动机的动力经减速机及其他传动组件传导至自吸泵不合理。汉能公司认为此次招标文件上述参数设定不合理，不科学，损害了其作为潜在投标人的权益，导致其无法参与投标，故向四川省财政厅投诉，请求对本次政府采购活动中招标文件进行审查，更正该项目招标文件中存在的问题。2016年6月16日，四川省财政厅对汉能公司的投诉进行审查后，作出被诉《决定书》，告知汉能公司经审查未发现招标文件中存在不合理之处，投诉事项缺乏事实依据，决定驳回投诉。汉能公司不服，遂向财政部提出行政复议，2016年9月1日，财政部作出被诉《复议决定》，维持了四川省财政厅作出的被诉《决定书》。

本院认为，政府采购供应商对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、五十五条之规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定，“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商…”

本案中，汉能公司购买了涉案项目的招标文书，交纳了履约保证金，其应属于参与涉案政府采购活动的供应商。汉能公司因认为涉案招标文件参数不合理侵犯了其合法权益，向招标代理公司提出质疑，因对质疑答复不满，向四川省财政厅提起投诉。四川省财政厅依法受理了汉能公司的投诉，并经过审查作出被诉《告知书》。本院认为，汉能公司与涉案招标文件具有利害关系，其有权依法向行政机关提起投诉。被诉《告知书》属于具体行政行为，对相对人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。据此，一审裁定认定被诉《告知书》只是将调查结果对投诉人即汉能公司进行一般告知，并未对其设定权利义务，对其合法权益未产生直接影响，属于认定错误，本院应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：

一、撤销北京市西城区人民法院（2016）京0102行初1156号行政裁定；

二、指令北京市西城区人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长    李    丹

审判员    严    勇

审判员    李智涛

二〇一七年八月三十一日

书记员    方浩然