不予起诉决定不构成对行政违法性的评价｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

刑事司法机关作出不予起诉决定仅意味着刑事司法程序的终结，并未对行为人行为的行政违法性进行评价。且刑罚程序与行政处罚程序为两种不同的公法制裁程序，两者在证明标准、构成要件等方面并不相同。对经刑事司法机关作出刑事不予起诉决定后公安机关有权根据其调查的事实、证据等对行为人同一行为的行政违法性进行评价并进行相应的处罚，这并不违反“禁止重复评价”原则。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京01行终1号

当事人信息

上诉人（一审原告）范金山。

被上诉人（一审被告）北京市公安局石景山分局，住所地北京市石景山区古城南里甲1号。

法定代表人亢军，分局长。

委托代理人王书亮，北京市公安局石景山分局工作人员。

委托代理人文沙，北京秉道律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人范金山因诉被上诉人北京市公安局石景山分局（以下简称石景山公安分局）行政处罚一案，不服北京市石景山区人民法院（2017）京0107行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月17日公开开庭审理了本案。上诉人范金山,被上诉人石景山公安分局的委托代理人王书亮、文沙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

石景山公安分局于2017年3月2日对范金山作出本案被诉的《行政处罚决定书》（京公石行罚决字[2017]000161号）。主要内容为：违法行为人范金山。现查明2016年9月23日16时许，违法行为人范金山在北京市石景山区苹果园地铁A出口对面拆迁工地内，因对拆迁工作不满，摔砸酒瓶，扬言放火，当日17时30分许，北京市公安局石景山分局苹果园派出所（以下简称苹果园派出所）民警接群众报警后前往现场处置，范金山在上述工地路边其驾驶的轿车内，锁闭车门，长时间鸣笛，拒不下车配合民警工作。以上事实有到案经过、证人证言、本人供述、视频资料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第五十条第一款第（二）项、第五十条第二款、第九十二条之规定，现决定给予范金山行政拘留十日。执行方式和期限送北京市房山区拘留所执行，此前刑事拘留一日折抵行政拘留一日，期限自2017年3月2日至2017年3月6日。

一审法院查明如下事实：2016年9月23日16时许，范金山驾驶车牌号为×××的黑色红旗牌轿车，至北京市石景山区苹果园地铁站A出口对面拆迁工地，与拆迁人员发生纠纷。范金山趁其随身携带的白酒瓶摔碎之际扬言要放火。苹果园派出所民警接报警后出警于17时许赶到事发现场，依法要求范金山配合接受调查。但范金山以坐在其驾驶的轿车内并将车门和车窗锁闭且长时间鸣笛的行为，拒绝配合民警的调查行为。在民警对范金山进行了多次告知释明均无效的情况下，民警于18时许对范金山驾驶的轿车实施破拆，随后将范金山传唤到苹果园派出所接受调查。

石景山公安分局对范金山实施的上述行为进行受理、调查后，于2016年9月24日依据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）相关规定做出《立案决定书》，决定对范金山刑事立案侦查。石景山公安分局后依据《刑事诉讼法》相关规定对范金山自2016年9月24日至2016年9月30日实施刑事拘留。由于北京市石景山区人民检察院（以下简称石景山区检察院）对范金山实施的上述行为不批准逮捕，因此石景山公安分局依据《刑事诉讼法》相关规定对范金山从2016年10月1日起取保候审。石景山区检察院于2016年12月23日做出《不起诉决定书》（京石检公诉刑不诉[2016]55号），认为范金山实施的上述行为情节显著轻微，危害不大，不构成犯罪，决定对范金山不起诉。石景山区检察院于当日做出《解除取保候审通知书》（京石检公诉解保[2016]42号）。

石景山公安分局于2017年3月2日经过行政处罚告知程序后，对范金山做出并送达了本案被诉行政处罚行为。现本案被诉行政处罚行为已实际执行完毕。范金山不服，未经行政复议程序直接向北京市石景山区人民法院提起本案行政诉讼。

一审法院认为：根据治安管理处罚法相关规定，石景山区公安分局对于在本行政区域内阻碍人民警察依法执行职务的行为，具有实施治安管理处罚的法定职责。

本案中，在人民警察依法处理他人报警称范金山扬言要放火及范金山与他人发生纠纷的过程中，在人民警察依法要求范金山配合执法接受调查且经多次告知释明的情况下，范金山仍坚持以坐在自己驾驶的轿车内并锁闭车门和车窗且长时间鸣笛的行为方式，拒绝配合人民警察的调查，已构成阻碍人民警察依法执行职务。虽然检察机关认定范金山实施的上述行为情节显著轻微，危害不大，不构成犯罪，决定不起诉，但检察机关亦明确认定了范金山实施上述行为的客观情况，并且未否定范金山实施上述行为的治安行政违法性。在此情况下，石景山公安分局对范金山做出本案被诉行政处罚行为，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，执法程序并无不当。

综上所述，范金山提出的诉讼请求和诉讼意见没有事实依据和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回范金山的诉讼请求。

上诉人范金山不服一审判决，向本院提起上诉称：石景山公安分局提供的笔录和证人证言造假。上诉人在报警1个小时警察不出警的情况下，举报北京市督察后，遭到了现场人员打伤和砸碎车窗。上诉人拨打110投诉时，警察打伤上诉人并摔坏上诉人的手机和眼镜。这是警察对上诉人进行打击报复。上诉人请求撤销一审判决。

石景山公安分局同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

石景山公安分局、范金山均向一审法院提交了证据。其中范金山提交的证据有：证据1.不起诉决定书，证明认定情况虚假不属实；证据2.解除取保候审决定书，证明行为无罪；证据3.被诉行政处罚行为，证明该行为内容严重虚假，陷害，是本案被诉行为；证据4.发还清单，证明石景山公安分局拖延发还轿车；证据5.电话报警清单，证明虚假制作笔录情况；证据6.照片六张，证明被上诉人无故打伤上诉人，属于违法。

石景山公安分局提交的证据有：证据1.110接警单，证明苹果园派出所依法接处警；证据2.受案登记表，证明苹果园派出所依法受理此案；证据3.受案回执，证明苹果园派出所将案件受理情况书面告知报案人；证据4.立案决定书，证明苹果园派出所依法刑事立案；证据5.家属通知书，证明苹果园派出所依法履行告知程序；证据6.犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书，证明苹果园派出所依法告知范金山应有的权利义务；证据7.拘留证，证明依法对刑事拘留；证据8.延长拘留期限通知书，证明依法对延长拘留期限；证据9.取保候审决定书，证明依法对取保候审；证据10.不起诉决定书，证明范金山的行为不构成刑事犯罪，检察机关决定不予起诉；证据11.解除取保候审通知书，证明依法解除取保候审；证据12.到案经过，证明苹果园派出所依法履行调查职责；证据13.被诉行政处罚行为，证明被诉行为情况；证据14.对范金山分别于2016年9月23日、2016年9月24日、2017年3月2日制作的四份询问笔录及范金山的身份证明；证据15.对李立世分别于2016年9月23日、2016年9月24日制作的三份询问笔录及李立世的身份证明；证据16.对李本记分别于2016年9月23日和2016年9月24日分别制作的两份询问笔录及李本记的身份证明；证据17.对侯明超于2016年9月23日制作的询问笔录及侯明超的身份证明；证据18.对于德水于2016年9月23日制作的询问笔录及于德水的身份证明；证据19.对马荣军于2016年9月23日制作的询问笔录及马荣军的身份证，证据14至证据19均证明公安机关依法对案件的调查情况。证据20.对李本记、李立世分别制作的辨认笔录，证明对范金山的指认情况；证据21.公安行政处罚告知笔录，证明行政处罚告知情况；证据22.现场执法记录仪录像，证明范金山存在的阻碍执法行为情况。

石景山公安分局在法定期限内提交的法律依据如下：1.《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）；2.《公安部关于刑事拘留时间可否折抵行政拘留时间问题的批复》。

上述证据均经庭审质证，一审法院认为，石景山公安分局提交证据13系本案被诉行政行为，不得作为证据；石景山公安分局提交的其它证据，均符合证据形式要件且能实现其主张的证明目的，一审法院均予以采纳。范金山提交的证据3系本案被诉行政行为，不得作为证据；范金山提交的证据2符合证据形式要件且能实现其主张证明目的，一审法院予以采纳；范金山提交的其它证据不能达到其主张的证明目的，一审法院不予采纳。

上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，对于各方提交的其他证据，本院同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

裁判分析过程

本院认为：治安管理处罚法第五十条第一款第二项规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法第五十条第二款规定，阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

首先，因刑事司法机关作出不予起诉决定仅意味着刑事司法程序的终结，并未对范金山行为的行政违法性进行评价。且刑罚程序与行政处罚程序为两种不同的公法制裁程序，两者在证明标准、构成要件等方面并不相同。对经刑事司法机关作出刑事不予起诉决定后公安机关有权根据其调查的事实、证据等对行为人同一行为的行政违法性进行评价并进行相应的处罚，这并不违反“禁止重复评价”原则。

其次，石景山公安分局根据其调查的事实、证据对范金山作出本案被诉行政处罚行为，证据确凿，适用法律正确。本案中，人民警察依法处理他人报警执行职务过程中，范金山以坐在自己驾驶的轿车内并锁闭车门和车窗且长时间鸣笛的行为方式，拒绝配合人民警察的调查，已构成阻碍人民警察依法执行职务。石景山公安分局根据上述事实作出被诉处罚决定，并无不当。

再次，石景山公安分局作出被诉处罚决定将范金山被刑事拘留的期间进行折抵符合法律规定。治安管理处罚法第九十二条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。《公安部关于刑事拘留时间可否折抵行政拘留时间问题的批复》亦规定，如果行为人依法被刑事拘留的行为与依法被行政拘留的行为系同一行为，公安机关在依法对其裁决行政拘留时，应当将其刑事拘留的时间折抵行政拘留时间。本案中，范金山依法被刑事拘留，其后基于同一行为又依法被行政拘留，石景山公安分局在作出处罚决定进行折抵，亦无不当。

最后，石景山公安分局作出被诉处罚决定，履行了有关告知、送达等程序，其行政程序并无违法之处。

综上，范金山的上诉理由均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人范金山负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审   判   长    魏浩锋
审   判   员    王    坤
代理审判员    李    茜

二〇一八年一月二十五日

书   记   员    夏银雪