交通事故处理程序中的扣押强制措施｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

1.如行政强制措施实施时的相对人与机动车的所有权人存在分离，行政强制措施导致被扣押的机动车不受所有权人支配，不能行使占有、使用和处分的权利，故该措施与所有权人具有利害关系，其有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政诉讼。

2.由于交通事故处理程序中，对事故车辆采取扣押强制措施的根本目的是为收集证据，在对事故车辆完成检验、鉴定工作后，扣押事故车辆的目的已经实现，再无扣押的必要性，因此扣押的机动车应当予以发还。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：（2017）京03行终674号

当事人信息

上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队，住所地北京市朝阳区关东店11号。

负责人高军，大队长。

委托代理人许永辉，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队干部。

被上诉人（一审原告）于海军，男，1979年1月9日出生，北京市人，住北京市朝阳区。

委托代理人李曦丹，北京市京师律师事务所律师。

委托代理人邓俊，北京市京师律师事务所律师。

诉讼记录

北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队（以下简称呼家楼交通队）因扣押机动车行政强制措施一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初421号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭进行了审理，呼家楼交通队行政机关负责人李猛、委托代理人许永辉，于海军的委托代理人李曦丹、邓俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

呼家楼交通队于2015年8月27日对当事人李续开具编号第110502300013799号《公安交通管理行政强制措施凭证》，因其于2015年8月27日在北京市朝阳区广渠路双井桥发生交通事故，为收集交通事故案件证据需要，依据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第七十二条第二款的规定，决定采取扣留×××号黑色“奥迪”牌机动车的行政强制措施。

于海军向一审法院提起行政诉讼，要求：1.依法确认呼家楼交通队采取的行政强制措施超期扣押于海军的×××小型轿车的行为违法；2.本案诉讼费用由呼家楼交通队承担。

一审法院经审理查明，2015年8月27日凌晨，122报警台接交通事故报警电话称朝阳区双井桥下发生两车刮撞交通事故。呼家楼交通队立即前往现场进行勘查。经初步调查，呼家楼交通队在双井优士阁地下停车场查获×××黑色“奥迪”牌小型轿车及自称系驾车发生交通事故的驾驶人李续。当日，呼家楼交通队以李续为交通事故当事人开具编号为110502300013799号《公安交通管理行政强制措施凭证》，依据《道路交通安全法》第七十二条第二款的规定对该车采取扣留的强制措施。该凭证向李续送达，李续在当事人栏签字。此后经呼家楼交通队委托，法大法庭科学技术鉴定研究所分别于2015年9月19 日和21日出具《司法鉴定意见书》，对从事故车辆上提取的漆片进行了比对鉴定和涉诉机动车的车速进行了鉴定。2015年9月23日，北京中机车辆司法鉴定中心出具《司法鉴定检验报告书》，对涉诉机动车进行了技术检验。上述鉴定报告书均已向李续送达。

交通事故调查期间，呼家楼交通队与涉案车辆有关的人员本案于海军、邹沫宇、褚立燕进行了询问。初步查明，涉诉“奥迪”小型轿车登记的所有权人为本案于海军，于海军系购车指标的持有人，其取得购车指标后通过中间人邹沫宇介绍，将购车指标出借给案外人褚立燕购买了涉诉车辆并实际使用。李续系褚立燕经营的餐饮公司的员工。呼家楼交通队先后七次与李续进行询问制作了《调查笔录》，调取了发生交通事故后涉诉车辆驶回双井优士阁地下停车场的录像。录像中涉诉车辆驾驶人的体貌特征与李续明显不符。在呼家楼交通队进行的前六次询问中，李续均自称2015年8月27日凌晨驾驶涉诉车辆发生了交通事故，但对于交警请其解释录像中涉诉车辆驾驶人与其体貌特征不符一节，李续始终不予解释。在第七次询问时，李续推翻前六次的询问记录，表示发生交通事故的车辆不是其驾驶的，其系冒名顶替。但同时表示无人指使，只是自己想把事情扛下来，其也不知道发生交通事故车辆的实际驾驶人。

呼家楼交通队主张由于该起交通事故无法确认发生事故时的驾驶人，故至今未处理，涉诉车辆始终处于扣押强制措施实施过程中。

一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案呼家楼交通队实施被诉扣押机动车强制措施时的行政相对人为当时自认系驾驶人的李续。但由于本案中，被诉行政强制措施实施时的相对人与机动车的所有权人存在分离的情况，而扣押机动车的行政强制措施客观上导致被扣押的机动车不受所有权人支配，不能行使占有、使用和处分的权利，因此该强制措施对机动车所有人的合法权益也会产生实际影响。故于海军作为被扣押机动车登记的所有权人，具有提起本次诉讼的于海军主体资格。

扣押财物属于《中华人民共和国行政强制法》明确规定的行政强制措施之一，由法律设定。《道路交通安全法》第七十二条第二款规定，交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。据此，呼家楼交通队作为具有交通事故调查处理法定职权的行政主体具有在交通事故发生后为收集证据的需要对事故机动车采取强制措施的法定职权。

依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。公安部制发的《道路交通事故处理程序规定》第四十四条规定“检验、鉴定结论确定之日起五日内，公安机关交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆、机动车行驶证以及扣押的物品。对驾驶人逃逸的无主车辆或者经通知当事人三十日后仍不领取的车辆，经公告三个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆依法处理。”据此，无论是法律还是公安部自行制定的规章，都对扣押强制措施采取的期限、扣押事故车辆完成鉴定、检验后的处理方式、机动车发还对象等事项作出了相应规定。由于交通事故处理程序中，对事故车辆采取扣押强制措施的根本目的是为收集证据，在对事故车辆完成检验、鉴定工作后，扣押事故车辆的目的已经实现，再无扣押的必要性，因此扣押的机动车应当予以发还。在发还对象的认定上，分析《道路交通事故处理程序规定》第四十四条的规定，无论是交通事故当事人明确还是逃逸事故的无主车辆亦或是当事人经通知不领取的情形，均未排除机动车所有人作为被扣押机动车的领受对象。因此在本案被扣押机动车有明确登记的所有权人的情况下，呼家楼交通队以该起交通事故无法确认发生事故时的驾驶人为由，始终扣押被诉机动车，违背了法律规定采取扣押事故车辆强制措施的立法目的，违反了法律和规章规定的扣押时限，该行政强制措施应确认违法，呼家楼交通队应将被扣押的机动车及时发还。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认呼家楼交通队于二〇一五年八月二十七日作出的扣押机动车所有人为于海军、车牌号为××ד奥迪”牌机动车的行政强制措施违法。

呼家楼交通队不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：原审法院认为被上诉人作为被扣押机动车登记的所有人具有原告主体资格的判断不成立。被上诉人不是扣押行政强制措施实施时的相对人；被上诉人不是被扣押机动车的所有人；被上诉人虽然是机动车行驶证的登记车主，但机动车登记属于公安机关对机动车上路行驶资格的行政许可，并非物权证明。故上诉人没有侵犯被上诉人合法权益，被上诉人与行政行为无利害关系。原审法院在发还对象的认定上判断不成立，根据《道路交通事故处理程序规定》第四十四条中关于当事人的范围，不论是从规定的具体条文表述还是体系解释两方面看，已经将当事人、代理人、车辆所有人、管理人和其他人员进行了明确的区分，因此当事人并不包括车辆所有人及其他人员。本案交通事故中，因为投案的交通肇事逃逸嫌疑人李续为冒名顶替者，肇事逃逸当事人拒不到案，且实际车辆所有人作为机动车支配权人，拒不向上诉人提供使用机动车肇事逃逸的当事人线索，所以上诉人无法确定交通肇事逃逸车辆的事故当事人，无法通知当事人领取扣留的事故车辆。本案交通事故中，被上诉人既不是机动车所有人，也不是当事人，不能成为领受对象。现上诉请求撤销一审判决，依法改判，裁定驳回于海军的起诉。

于海军同意一审判决，请求法院维持。

于海军在指定期限内向一审法院提交如下证据：

1.编号第110502300013799号《公安交通管理行政强制措施凭证》，证明呼家楼交通队扣押了涉诉机动车；2.《北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队收集交通事故证据清单》，证明呼家楼交通队扣留了驾驶人李续的机动车驾驶证；3.北京中机车辆司法鉴定中心[2015]检字第SJ2402S1、SJ2402S2号《司法鉴定检验报告书》和法大[2015]物检字第946、961号《司法鉴定意见书》，证明呼家楼交通队已完成了扣押机动车后的鉴定工作，应当通知于海军或驾驶人领取车辆；4.京公交（朝呼）行传字[2015]第181号《传唤证》四张，被传唤人均为李续，证明呼家楼交通队已经调查清楚案件事实，但仍不通知驾驶人或于海军领取车辆。

在法定期限内，呼家楼交通队向一审法院提交了如下证据和规范性文件依据：

（一）呼家楼交通队作出被诉强制措施执法程序的证据：

1.呼家楼交通队分别于2015年8月30日和2016年3月5日制作的《询问笔录》，被询问人均为涉案机动车登记的所有权人，即本案于海军；2.呼家楼交通队于2015年8月31日制作的《询问笔录》，被询问人为中间人邹沫宇；3.呼家楼交通队于2015年9月7日制作的《询问笔录》，被询问人为涉案机动车实际所有权人褚立燕，证据1-3用以证明交通事故肇事逃逸车辆所有权不属于于海军，于海军不具有行政诉讼于海军资格；4.编号为110502300013799号《公安交通管理行政强制措施凭证》，5.法大[2015]物检字第946号《司法鉴定意见书》及送达回证；6.法大[2015]物检字第961号《司法鉴定意见书》及送达回证；7.北京中机车辆司法鉴定中心[2015]检字第SJ2402S2号《司法鉴定检验报告书》及送达回证，证据4-7用以证明呼家楼交通队依法自事故现场调查结束之日起三日内委托具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定，履行法定程序；8.呼家楼交通队分别于2015年8月27日、2015年9月16日、2015年9月17日、2015年10月8日、2015年10月13日、2015年11月17日、2015年12月4日对事故逃逸嫌疑人（后翻案）李续制作的《询问笔录》；9.呼家楼交通队于2015年8月27日制作的《询问笔录》，被询问人为事故当事人吴学剑；10.呼家楼交通队于2015年8月27日制作的《询问笔录》，被询问人为乘客周满荣；11.呼家楼交通队分别于2015年8月27日和10月13日制作的《询问笔录》，被询问人为乘客吴娟红；12.呼家楼交通队于2015年8月27日制作的《询问笔录》，被询问人为乘客张天颖；13.《122报警台事故电话记录表》；14.京公交（朝呼）受案字[2015]第181号《受案登记表》；15.《受案回执》；16.《交通事故现场图》及《现场图补充说明》；17.《道路交通事故现场勘查笔录》，证据8-17用以证明涉案交通事故的基本情况；18.呼家楼交通队于2015年9月29日制作的《询问笔录》，被询问人为事故当晚与李续同行人毛丹；19.呼家楼交通队于2015年9月19日制作的《询问笔录》，被询问人为李续同事王刚；20.呼家楼交通队于2015年9月18日制作的《询问笔录》，被询问人为李续同事高体民；21.呼家楼交通队于2015年9月7日制作的《询问笔录》，被询问人为李续同事褚新永，证据18-21用以证明呼家楼交通队对交通事故询问调查的情况。

（二）呼家楼交通队作出被诉行政行为的法律依据：

1.《道路交通安全法》（2011年修正）；2.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（国务院令第405号）；3.《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2008年修订，公安部令第105号）；4.《道路交通事故处理程序规定》（公安部令104号，2009年1月1日实施）。

经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据作如下认证：呼家楼交通队提交的证据均系在涉案交通事故发生后，为调查事故依职权制作或收集的，具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明涉案交通事故发生后，呼家楼交通队对涉诉机动车采取扣押强制措施及调查交通事故的基本情况，一审法院依法予以采纳。于海军提交的证据均系交通事故调查处理程序中制作的，经呼家楼交通队确认对真实性不持异议，且具有与本案的关联性，能够证明涉案交通事故调查处理的基本情况，一审法院依法已予以采纳。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，《道路交通安全法》第七十二条第二款规定，交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。根据上述法律规定，呼家楼交通队作为具有交通事故调查处理法定职权的行政主体具有在交通事故发生后为收集证据的需要对事故机动车采取强制措施的法定职权。

本案中，根据双方当事人的陈述，结合在案证据，本案的争议焦点有二：一、于海军作为机动车登记的所有人，是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；二、呼家楼交通队作出的扣押车辆的行政强制措施是否合法。

关于焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然呼家楼交通队实施被诉扣押机动车强制措施时的行政相对人为当时自认系驾驶人的李续，但根据《机动车登记规定》第六十四条规定，机动车所有人是指拥有机动车的个人或者单位。结合《中华人民共和国物权法》第二十四条关于机动车物权登记的相关规定，在机动车所有权人的认定上采用登记生效主义。本案中，因被诉行政强制措施实施时的相对人与机动车的所有权人存在分离，但涉案车辆登记在于海军名下，被诉行政强制措施导致被扣押的机动车不受所有权人支配，不能行使占有、使用和处分的权利，故此该措施与于海军具有利害关系。于海军认为被诉行政强制措施侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政诉讼。

关于焦点二，如前所述，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第二款是上诉人扣押涉案车辆的职权依据，而根据该条法律规定，只有上诉人因收集证据的需要，才可以扣留事故车辆。本案中，上诉人在扣押涉案车辆后，在交通事故处理程序中，已经委托相关鉴定、检测部门对事故车辆进行了检验、鉴定，目前该工作已经进行完毕，本院据此可以认定扣押事故车辆的目的已经实现，因此扣押的机动车应当予以发还。

《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第四十四条规定，检验、鉴定结论确定之日起五日内，公安机关交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆、机动车行驶证以及扣押的物品。对驾驶人逃逸的无主车辆或者经通知当事人三十日后仍不领取的车辆，经公告三个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆依法处理。根据上述法律及规章的规定，对于涉案车辆扣押的时间，鉴定、检验完成之后的处罚方式均有明确规定，本案中，上诉人在2015年8月27日作出《公安交通管理行政强制措施凭证》之后，已经委托相关鉴定、检测机构对涉案车辆进行了鉴定及技术检验，并已经取得了相关的鉴定意见及检验报告，因此，上诉人对涉案车辆的扣押目的已经实现。关于发还涉案车辆的对象，根据《道路交通事故处理程序规定》第四十四条的规定，发还涉案车辆的领取人并未排除机动车的所有人。且本案中亦不符合无主车辆的公告的情形，因此，上诉人对涉案车辆扣押至今，其行为违反了上述法律及规章的规定，应确认该行政强制措施违法。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认呼家楼交通队于二〇一五年八月二十七日作出的扣押机动车所有人为于海军、车牌号为××ד奥迪”牌机动车的行政强制措施违法正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队负担（交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　 长　　　韩　勇
代  理  审  判  员　　　胡林强
代  理  审  判  员　　　陈金涛

二○一七年十二月一日

书　　记　　员　　　林淡萍
书　　记　　员　　　孙　利