公告送达的生效不受相对人是否实际知晓行政行为内容的影响｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：（2017）京01行初230号

当事人信息

原告上海九峰水泥有限公司。

法定代表人王晓荣，执行董事。

委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。

委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。

被告中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。

法定代表人李干杰，部长。

委托代理人李明霞，中华人民共和国环境保护部工作人员。

委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。

诉讼记录

原告上海九峰水泥有限公司（以下简称九峰公司）因不服被告中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的行政复议决定书（环法〔2017〕5号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告九峰公司的委托代理人袁裕来，被告环保部的委托代理人李明霞、王海军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年1月17日，被告环保部针对原告就其于2015年5月28日作出的《关于皖电东送淮南至上海特高压交流输电示范工程竣工环境保护验收意见的函》（环验〔2015〕122号，以下简称122号函）所提行政复议申请，作出被诉复议决定，认为《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（原国家环境保护总局令第13号，以下简称第13号令）第十九条规定：“国家对建设项目竣工环境保护验收实行公告制度。环境保护行政主管部门应当定期向社会公告建设项目竣工环境保护验收结果。”本案中，被告依据上述规定于2015年6月9日在政府网站就作出《环保验收意见》的情况发布了公告，公告内容包括涉案项目的《环保验收意见》文件名称、文号、发文时间、文件全文、公告期限，同时告知了复议权利和复议期限、诉讼权利和诉讼期限。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第十五条第一款第四项规定：“具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。”本案中，被告作出《环保验收意见》系依法通过公告形式告知社会公众。根据行政复议法第九条第一款和行政复议法实施条例第十五条第一款第四项的规定，公民、法人或者其他组织对《环保验收意见》不服申请行政复议的，申请行政复议的期限为被告公告期限届满之日（2015年6月16日）起六十日，即应当于2015年8月15日前申请行政复议。本案原告迟至2016年11月22日方才申请行政复议，显然已经超过申请复议的法定期限。原告所称于2016年11月14日由其代理律师通过网络搜索获知《环保验收意见》的情形，不属于行政复议法第九条第二款规定的耽误法定申请期限的“不可抗力或者其他正当理由”。行政复议法实施条例第二十八条第一款第四项规定，“在法定申请期限内提出”是行政复议申请受理条件之一。本案中，原告申请行政复议已经明显超过法定起诉期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第一款第四项规定的受理条件。综上，被告根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。

原告诉称：一、按照第13号令第十九条的规定，公示122号函只具有向不特定社会公众公示的效果和效力，不具有送达和告知特定当事人的法律效力；二、行政机关文书的送达应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，本案不适用公告送达。法律行为只有送达当事人才能对当事人产生法律效力；三、122号函并未告知复议权利和复议期限；四、从本案实际情况看，原告在2016年之前也不会关心122号函，也不可能知道122号函。原告是在2016年7月14日青浦区城市管理行政执法局作出责令限期拆除违法建筑决定书前后，才获悉皖电东送淮南至上海输变电工程项目要穿越原告厂区，代理律师通过查阅被告官网，才知道122号函的内容，原告申请复议并未超期。综上，被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销，并判令被告重新作出复议决定。

原告于法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书，用以证明原告提出复议申请的事实；2.被告网站首页截图复印件，用以证明原告通过网上搜索获知122号函的内容；3.复议申请材料，包括：照片、示意图等，用以证明皖电东送淮南至上海特高压交流电输电示范工程穿越原告厂房的情况；4.沪地青〔2003〕0003号建设用地规划许可证等批件、合同，用以证明原告与122号函之间存在利害关系；5.《建设工程规划许可证》（沪规政〔2016〕×××号）及责令限期拆除违法建筑决定书，用以证明原告于2016年之前不会关心122号函。

被告辩称：一、被告对122号函进行了公告，明确告知了复议权利及复议期限。被告于2015年6月9日在政府网站发布了《关于2015年5月21日-2015年5月31日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定和建设项目竣工环境保护验收审批决定的公告（核与辐射）》，该公告第二部分“作出的建设项目竣工环境保护验收审批决定”中第四项即122号函，公告内容包括文件名称、文号、发文时间、文件全文、公告期限，同时告知了复议权利和复议期限、诉讼权利和诉讼期限；二、被告公告系依法作出的公告，具有公告即推定知悉的法律效力。被告依据第13号令第十九条的规定就122号函的情况发布了公告，该公告具有推定知悉的法律效力，不受原告是否实际知晓的影响。实际上，由于环境影响在一定范围内具有不确定性，对环保验收行政许可采用公告的方式向社会公众进行告知，合理合法，十分必要；三、被诉复议决定认定事实清楚，具有充分的法律依据。具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。公民、法人或者其他组织不服122号函申请行政复议的，申请期限为公告期限届满之日起六十日内，原告应当于2015年8月15日之前申请行政复议，原告迟至2016年11月22日方申请行政复议，已经超过申请期限；四、原告混淆了司法送达和行政送达的概念。原告对送达的理解实际上是司法程序的送达。被告对122号函的送达是行政行为的告知，其引用的法律不适用于行政机关送达行政行为。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求 。

被告于法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书及邮寄信封，用以证明原告提出复议申请，被告复议机构于2016年11月22日收到复议申请书；2.行政复议答复意见，用以证明被告原承办机构提出复议答复意见；3.答复意见，用以证明国家电网公司依法作出复议答复意见；4.被诉复议决定邮寄信封及邮寄签收单，用以证明被告于2017年1月21日依法向原告送达被诉复议决定；5.《环境保护部关于2015年5月21日-2015年5月31日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定和建设项目竣工环境保护验收审批决定的公告（核与辐射）》网页，用以证明被告原承办机构提出了有关证据，被告于2015年6月9日对皖电东送淮南至上海特高压交流输电示范工程竣工环保验收审批后进行了公告；6.122号函，用以证明122号函的具体内容。

被告同时向本院提交第19号令、行政复议法及行政复议法实施条例作为其作出被诉复议决定的法律规范依据。

经庭审质证，原告对被告的证据1、4、6不持异议。不认可证据2的证明目的，不认可证据3的真实性，认可证据5的真实性；被告对原告证据1不持异议，认可证据2的真实性，不认可证明目的，不认可证据3的真实性，不认可证据4、5的关联性。

经审查，被告全部证据符合证据规定，可以证明其证明目的，本院均予以采纳；原告证据1符合证据规定，可以证明其证明目的，本院予以采纳。原告证据2中的网站截图可以证明122号函的客观真实性，本院予以采纳。原告其余证据与本案被诉复议决定的合法性审查并无关联性，本院不予采纳。

经审理查明：2015年5月28日，被告作出122号函，对国家电网公司提交的《皖电东送淮南至上海特高压交流输电示范工程竣工环境保护验收申请》作出函复，认为该项目工程环境保护手续齐全，落实了环境影响评价报告书和批复文件提出的污染防治及生态保护措施，工程竣工环境保护验收合格。2015年6月9日，被告将122号函在其网站上予以公告。公告内容包括：公告期为2015年6月9日-6月15日，行政复议和诉讼权利、行政复议和诉讼期限、意见全文等事项。其中对复议申请期限的告知内容为“自公告期限届满之日起六十日内”。2016年11月22日，原告以邮寄方式向被告提出行政复议申请，请求撤销122号函。2016年11月28日，环保部行政复议机构收到原告的复议申请。12月8日，环保部辐射源安全监管司对复议机构作出复议答复，12月14日，国家电网公司对被告作出复议答复意见。2017年1月17日，被告作出被诉复议决定。1月20日，向原告邮寄。21日，原告签收。

裁判分析过程

本院认为，行政复议法实施条例第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。第13号令第十九条规定，国家对建设项目竣工环境保护验收实行公告制度。环境保护行政主管部门应当定期向社会公告建设项目竣工环境保护验收结果。有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。本案中，122号函系被告对国家电网公司提交的《皖电东送淮南至上海特高压交流输电示范工程竣工环境保护验收申请》作出的验收意见，应当依据上述规定通过公告形式对公众进行告知。根据上述规定，针对122号函申请行政复议，应当自公告规定的期限届满之日起计算。根据本院查明的事实，被告于2015年6月9日将122号函在其网站上予以公告，公告期为2015年6月9日至6月15日。对复议申请期限的告知内容为“自公告期限届满之日起六十日内”。原告至2016年11月22日以邮寄方式向被告提出行政复议申请，已经明显超出上述公告告知的复议申请期限。原告的复议申请不符合行政复议法规定的行政复议受理条件。被告以此为由依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，对原告的复议申请予以驳回，并无不当。原告有关122号函不适用公告送达、公告送达不具有送达原告的法律效力、原告于2016年之前不知悉122号函亦不可能提出复议申请等主张，均缺乏法律依据，本院不予支持。

另经审查，被告作出被诉复议决定，履行了告知、通知答复、送达等程序，其行政程序并无违法之处。

综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告上海九峰水泥有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告上海九峰水泥有限公司负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　龙　非
审　　判　　员　　　魏浩锋
代  理  审  判  员　　　范术伟

二〇一七年八月二十一日

法　官　助　理　　　尹　粤
书　　记　　员　　　郎莉萍