行政相对人要求变更行政协议须有法定事由｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

行政协议的变更一般是指行政主体一方基于其享有的行政优益权，基于法定事由或为了公共利益的需要，可以单方决定变更行政协议。但因行政主体与行政相对人签订行政协议须经双方协商，意思表示一致，行政协议具有契约性质。故行政相对人提起变更行政协议之诉时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范对案件进行审查。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：(2018)京03行终17号

当事人信息

上诉人（一审原告）韩淑凤，女，1937年1月15日出生。

委托代理人闵建宁，北京市一法律师事务所律师。

委托代理人郭奕岍，北京市一法律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市通州区车站路49号。

法定代表人孙奎亮，主任。

委托代理人刘建勇，北京市天正律师事务所律师。

委托代理人王雅军，女，北京市通州区人民政府房屋征收办公室干部。

诉讼记录

上诉人韩淑凤因诉北京市通州区人民政府房屋征收办公室（以下简称通州征收办）不依法履行房屋征收补偿协议一案，不服北京市通州区人民法院(2017)京0112行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人韩淑凤的委托代理人闵建宁、郭奕岍，被上诉人通州征收办的委托代理人刘建勇、王雅军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2014年10月16日，通州征收办与谷某1签订《房屋征收补偿与安置协议书》（编号：SKZS-5-322，以下简称原《322号协议书》），协议内容包括被征收房屋状况及被征收人基本情况、补偿方式、货币补偿方式及支付期限、房屋安置方式、被征收房屋的腾退及征收补偿款的支付、不可抗力、违约责任及争议解决方式等，乙方（被征收人）处谷某1签字并捺印，甲方（征收部门）处由通州征收办盖章。后，双方对购房人项进行更改形成新的协议，但其他内容不变，落款日期仍为2014年10月16日，此协议为最终版协议（以下简称《322号协议书》）。

韩淑凤诉至一审法院，请求法院判令通州征收办给付韩淑凤安置房6号楼2单元0502号（以下简称502号）房屋的购房款   496 970.40元，在案件一审审理过程中，韩淑凤变更诉讼请求，将金额变更为635 200.74元。

一审法院经审理查明，2000年4月17日，谷某2取得房屋所有权证，将北京市通州区×小区5号楼322号房屋（以下简称322号房屋）登记在谷某2名下。2000年5月19日，谷某2、韩淑凤共同立下公证遗嘱，表示将322号房屋中属于其所有的份额留给谷某1继承，后谷某2去世。

2014年9月19日，北京市通州区人民政府发布《北京市通州区人民政府国有土地上房屋征收决定》（通政房征字[2014]第1号，以下简称《1号征收决定》），征收范围为东至北大街，西至西塔胡同，南至司空分署街，北至大成街。322号房屋在上述征收范围内。2014年9月24日，韩淑凤向谷某1出具授权委托书，载明谷某1作为韩淑凤的合法代理人，在322号房屋征收过程中，全权代表韩淑凤办理被征收房屋处置的相关事项，代理事项和代理权限为全权代表产权人办理房屋被征收的相关事项，韩淑凤同意以谷某1的名义办理存折，发放剩余安置补偿款（在×小区房屋征收项目期间内），韩淑凤、谷某1分别在委托人和受委托人处签字；同日，韩淑凤与谷某1、张某1共同提交定向安置房更名申请书，载明购房人为谷某1、张某1，同意变更后的安置房所有权人作为安置房购房人办理相关手续，即视为基于322号房屋征收选择定向安置房屋补偿方式涉及的安置房购买等事宜办理完毕等，申请人处由韩淑凤及谷某1、张某1签字捺印，并书写“安置房一套归张某1所有，另一套安置房归谷某1所有”。

2014年10月16日，谷某1作为乙方被征收人谷某2（已故，以下简称乙方）的代理人与通州征收办签订原《322号协议书》），认定建筑面积61.05平方米，户籍在册家庭成员为韩淑凤、谷某1及谷某3，乙方选择房屋安置作为补偿方式；322号房屋价值总计1 780 218元，拆迁费2442元，临时安置费12 210元（暂按四个月），设备移机费935元，提前搬家奖励费152 625元，以上共计1 948 430元；乙方所选安置房为5号楼2单元0202号（以下简称202号）二居室（面积为78.14平方米）和502号二居室（面积为78.14平方米），购房款合计1 267 680元（其中限购面积内购房款1 194 818.7元，超出限购面积部分购房款72 861.3元）；乙方同意通州征收办从货币补偿总额中扣减限购面积内购房款，剩余补偿款为753 611.3元，同意在签署《商品房买卖合同》时向通州征收办予以缴纳；乙方同意在签订《商品房买卖合同》时，将安置房屋登记在购房人名下，其中202号登记在谷某1名下，502号登记在张某1名下；乙方自协议签订之日起10日内完成搬迁，同时向通州征收办申请交房并由指定部门出具《房屋腾空证明》，乙方选择房屋安置方式的，持本协议原件、审计结果证明等到中国建设银行通州支行指定营业网点办理剩余补偿款划转业务；同时，双方亦对违约责任及争议解决方式等作出约定。

2014年10月15日，北京市通州区房屋征收事务中心开具《房屋腾空证明》，载明322号房屋已腾空，谷某1签字确认；2014年10月20日，通州征收办向谷某1支付剩余补偿款 753 611.3元；2016年11月25日，谷某1提交定向安置房更名申请书，将购房人变更为谷某1、谷某3、张某1，韩淑凤、谷某3签字认可，后对原《322号协议书》进行更改，将202号的购房人由谷某1变更为谷某1和谷某3，其他内容未更改，落款日期仍为2014年10月16日，谷某1在乙方处签字捺印；2016年12月14日，谷某1、谷某3及张某1分别办理了安置房入住。

另查明，韩淑凤与谷某2系夫妻，双方系再婚，再婚时韩淑凤带有与前夫所生之子张某2（后更名为谷某4，系张某1之父），韩淑凤与谷某2婚后育有一子谷某1。2014年9月16日，韩淑凤与谷某4之妻王某1、谷某1共同签署《协议书》，约定：“一、原房屋产权人谷某2已逝，生前留有遗嘱公证，谷某2份额的产权归谷某1继承。对于韩淑凤份额的产权归属，韩淑凤自愿将属于自己的份额赠与王某1所有。二、对于322号房屋拆迁后的房屋归属及补偿款的处置，按照国家公示的补偿条件，本户将获得80平米左右两居室两套，壹套归谷某1所有，壹套归王某1所有，对于若干现金的处置，王某1应分得的现金，除留出伍万元（50 000元）装修费外，其余现金全部由谷某1所有，对此协议韩淑凤、王某1、谷某1均无异议。三、……。” 韩淑凤、王某1和谷某1均在协议书上签字确认。2014年9月24日，韩淑凤、张某1和谷某1重立《协议书》一份，内容为：“对于322号房产分配，经韩淑凤、王某1、谷某1三方协商：一、原房屋产权人谷某2已逝，生前留有遗嘱公证，谷某2份额的产权归谷某1继承，对于韩淑凤份额的产权归属，韩淑凤自愿将属于自己的份额赠与孙子张某1所有。” 韩淑凤、谷某1和张某1均在协议上签字确认。2014年10月14日，韩淑凤向张某1出具《声明书》和《授权委托书》各一份，声明将322号房屋份额赠与孙子张某1，并全权委托张某1办理被征收房屋的所有事宜。

2015年1月6日，韩淑凤起诉张某1赠与合同纠纷，要求撤销韩淑凤就322号房屋所有的份额对张某1的赠与，在案件审理过程中，因322号房屋已被征收，韩淑凤变更诉讼请求要求撤销基于赠与协议对定向安置房一套及部分补偿款（剩余补偿款753 611.3元扣除超出限购部分的购房款72861.3元，剩余680 750元的一半即340 375元）的赠与，一审法院于2015年3月19日作出（2015）通民初字第2594号民事判决书（以下简称2594民事判决书）判决撤销韩淑凤就其所有的322号房屋被征收所得补偿款对张某1的赠与，并驳回韩淑凤的其他诉讼请求。韩淑凤不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2015年6月2日作出（2015）三中民终字第06146号民事判决书（以下简称6146号民事判决书），维持一审判决，驳回上诉。理由主要为韩淑凤对于张某1的赠与标的物从322号房屋的财产份额转变为征收补偿安置利益，包含房屋安置利益和货币补偿款，其中房屋安置利益已经完成权利转移，移转给张某1，不可撤销，其中货币补偿款部分尚未交付张某1，韩淑凤有权撤销该部赠与。此后，韩淑凤就6146号判决书申请再审及向人民检察院提起审判监督，均未支持韩淑凤的请求。

一审法院经审理认为，《322号协议书》系通州征收办与取得韩淑凤授权的谷某1自愿签订的，系双方的真实意思表示，不存在合同无效情形，且不属于无效的行政行为，故《322号协议书》系合法有效的行政协议，双方当事人均应恪守遵行。

本案中，韩淑凤主张其已经撤销对张某1就322号房屋拆迁补偿款的赠与，故通州征收办应将502号房屋的购房款给付给韩淑凤。对此一审法院认为，第一，尽管2594号民事判决书和6146号民事判决书支持了韩淑凤撤销其就322号房屋被征收所得补偿款对张某1的赠与，但其撤销部分并非韩淑凤在本案中所主张的502号房屋的购房款，而是《322号协议书》约定剩余补偿款753 611.3元扣除超出限购部分的购房款72 861.3元，剩余680 750元的一半即340 375元，同时在上述二份民事判决书均认定502号房屋的购房款均完成支付，并据此认定韩淑凤对于张某1就安置房的赠与已经完成转移，驳回韩淑凤对于要求撤销此项赠与的诉讼请求，故韩淑凤并无要求通州征收办给付502号购房款的事实根据；第二，《322号协议书》第四条第3项约定，乙方同意甲方即通州征收办从被征收房屋货币补偿款总额中扣减限购面积内安置房购房款作为购买安置房的预付款，故此，通州征收办扣减502号房屋的购房款496970.4元并无不当，通州征收办并无将502号房屋的购房款给付给韩淑凤的义务。另外，需要说明的是，韩淑凤主张不应将限购部分的面积和单价均计算在202号房屋，而应当平均计算在202号房屋和502号房屋内，故此得出502号的实际购房款应为635 200.74元，并非496 970.40元，对此一审法院认为，《322号协议书》系双方自愿签署的，合同当事人应当对自己的行为负责，且因存在楼层差价等因素，将限购部分全部计算在202号房屋内的，总购房款最低，对于乙方的利益实现了最大化，并未损害乙方的合法权益。综上，对于韩淑凤的上述主张一审法院不予支持。

针对韩淑凤依据《322号协议书》第七条第4项的规定提出其不签订《商品房买卖合同》自动放弃房安置补偿方式，要求通州征收办返还其502号房屋的购房款的主张，一审法院认为，第一，上述条款是对于乙方逾期签署安置房《商品房买卖合同》的违约责任的约定，且违约责任指向为通州征收办有权收回乙方所选择的安置房，并将乙方购买安置房的预付款另行专户存储，故从《322号协议书》本身来看，即使乙方存在违约情形，收回安置房的主动权也在通州征收办，且预付款并非直接给付给乙方，而是应当另行专户存储；第二，《322号协议书》中约定乙方同意在签订安置房《商品房买卖合同》时，将安置房登记在购房人名下，其中502号房屋的购房人为张某1，2014年9月24日，在韩淑凤、谷某1提交的定向安置房更名申请书中，载明同意变更后的安置房所有权人作为安置房购房人办理相关手续，即视为本人基于该房屋征收选择定向安置房屋补偿方式涉及的安置房购买等事宜办理完毕；2016年12月14日，张某1办理完成502号房屋的入住手续，并无放弃购买502号房屋的意思表示；第三，2594号民事判决书和6146号民事判决书已经认定韩淑凤对于张某1就安置房的赠与已经完成权利转移，韩淑凤无权撤销，故此其亦无权放弃对502号房屋的购买；综上，对于韩淑凤的上述主张，一审法院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩淑凤的诉讼请求。

韩淑凤不服一审判决，向本院提起上诉。上诉理由：安置房系商品房，根据《城市商品房预售管理办法》第六条商品房预售实行许可制度。未取得商品房预售许可证的，不得进行商品房预售。涉案安置房是按商品房性质开发建设的，在未取得商品房预售许可证的情况下，通州征收办向开发商支付购买商品房预付款是违法行为，即使向开发商支付了某些款项，也与安置房502号房购房款无关，也不应视为代上诉人支付了购房预付款  496 970.4元。一审法院应对被上诉人支付商品房预付款是否合法进行审查，并且事实上该款项仍由被上诉人掌管，并没有支付给开发商，对这一事实，一审法院也没有进行审查，属于认定事实不清。上诉人在一审中主张不应将限购部分的面积和单价均计算在202号房屋，而应当平均计算在202号房屋和502号房屋内，故此得出502号房屋的实际购房款应为635 200.74元,并非    496 970.4元，因此变更诉讼请求为判决被上诉人向上诉人支付房屋征收补偿款635 200.74元。因为两套安置房分别对应不同的利益主体，限购部分的款项在两套房屋上的不平均分配直接导致两套房对应的购房款补偿的差异，即上诉人韩淑凤暂时由被上诉人代管的补偿款数额的减少，因此上诉人请求二审法院重新计算限购部分的款项在两套房屋上的分配。综上，请求二审法院撤销一审判决；判决被上诉人向上诉人支付房屋征收补偿款635 200.74元。

通州征收办同意一审行政判决，请求予以维持。

通州征收办在举证期限内向一审法院提供以下证据及依据：

1.《1号征收决定》，证明房屋征收范围、时间、签约期以及房屋征收部门为通州征收办；

. ×小区项目房屋征收与补偿方案（以下简称《征补方案》），证明确认各项房屋征收补偿项目、数额及签订征收补偿协议书流程等征收事务的依据；

3.房屋所有权证，证明322号房屋的所有权人为谷某2，其位于房屋征收范围内；

4.户口本，证明谷某2的家庭人口情况；

5.（2000）通证民字第0591号公证书、（2000）通证民字第0592号公证书（以下简称0592号公证书），证明322号房屋系谷某2、韩淑凤的夫妻共同财产，谷某1继承了谷某2的房屋份额；

6.房屋征收基本情况表，证明被征收人基本情况、房屋情况以及家庭户籍人口情况等；

7.征收测绘表，证明322号房屋的测绘面积为61.05平方米；

8.北京市住宅房屋征收评估结果报告、估价师现场照片，证明322号房产的评估价值为1 780 218元；

9.授权委托书，证明韩淑凤委托谷某1办理房屋征收相关事项、以谷某1的名义办理存折发放剩余补偿款；

10.定向安置房更名申请书，证明韩淑凤、谷某1及案外人张某1申请将安置房分别登记在原告谷某1和张某1名下；

11.原《322号协议书》，证明2014年10月16日谷某1代表韩淑凤及其本人和通州征收办签订协议，协议中并无向韩淑凤支付任何补偿款的义务；

12.选房结果单，证明2014年10月16日谷某1选取两套安置房；

13.房屋腾空证明，证明2014年10月16日谷某1腾空322号房屋；

14.司空拆迁住宅补偿明细表及支付表，证明2014年10月20日通州征收办向谷某1支付剩余补偿款753 611.30元；

15.入住工作流程单两份，证明2016年12月14日通州征收办依约交付安置房两套；

16.回购协议书，证明北京市通州区房屋征收事务中心与北京通瑞兴盛置业有限公司签订协议，回购18万平方米房屋用于安置被征收人；

17.定向安置房更名申请书，证明2016年11月25日谷某1、韩淑凤申请在购房人上增加谷某1之子谷某3；

18.《322号协议书》，证明依据韩淑凤、谷某1提交的更名申请书更改了部分合同内容。

其中法律依据为：

1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条；

2.《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第一、二条。

韩淑凤、谷某1在举证期限内向一审法院提交了以下证据：

1.原《322号协议书》、选房结果单，证明第七条第4项违约责任及争议解决方式中约定了乙方可自动放弃安置房补偿方式，选择货币补偿方式；

2.《1号征收决定》；

3.×小区项目房屋征收与补偿方案；

证据2、3证明通州征收办征收322号房屋；

4.房屋所有权证，证明322号房屋登记在谷某2名下，系谷某2、韩淑凤的夫妻共有财产；

5.死亡证明，证明谷某2的死亡时间及与韩淑凤的关系；

6.证明信，证明韩淑凤、谷某1及谷某2的亲属关系；

7.（2000）通证民字第0592号公证书，证明谷某1继承了谷某2对涉案房屋的遗产份额，韩淑凤与谷某1对该房屋享有共有权；

8. 暂缓支付安置房购房款通知，证明韩淑凤已于2016年11月10日通知通州征收办暂停向开发商支付502号房屋的购房款496 970.40元；

9.回复，证明通州征收办拒绝韩淑凤的要求；

10.2594民事判决书；

11. 6146号民事判决书；

证据10、11证明人民法院判决撤销韩淑凤就322号房屋征收补偿款对张某1的赠与。

经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：韩淑凤和通州征收办提交的《322号协议书》系本案的被诉行政行为，均不能作为证据使用；其他证据客观真实，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，一审法院均予以采纳。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院做相同认定。

经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款以及第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，通州征收办系通州区政府确定的房屋征收部门，依据行政法规的授权负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，其具备与被征收人订立涉案征收补偿协议的行政主体资格。《322号协议书》由通州征收办与被征收人韩淑凤、谷某1自愿签订，系双方的真实意思表示，不存在行政协议无效的情形。双方当事人均应按照《322号协议书》的约定履行协议内容。

根据当事人的诉辩主张，本案需要审查的焦点问题主要有以下两点：一是当事人的诉讼请求的性质应如何认定；二是韩淑凤要求变更协议履行方式的诉讼请求是否应得到支持。

（一）关于当事人诉讼请求性质及案由的认定。

法院在审查当事人提出的诉讼请求确定案由时，应当结合当事人的诉讼目的并综合案件事实对其诉讼请求的性质及案由予以认定。

1.韩淑凤以通州征收办不履行行政协议义务为由提起行政诉讼缺乏事实根据。本案中，韩淑凤在一审诉讼中提出的案由为通州征收办不履行行政协议义务，其诉讼请求表述为请求法院判令通州征收办向韩淑凤支付房屋征收补偿款635 200.74元。而根据已查明的案件事实，被征收人谷某1已将322号房屋腾空并交出房屋钥匙；通州征收办亦已将两套安置房屋交与张某1以及谷某1、谷某3父子并办理入住，并将扣除购房款后的补偿款项交付谷某1，上诉人韩淑凤对上述事实予以认可。征收人与被征收人双方实际已经按照《322号协议书》约定的内容履行完成了各自的义务，协议已经履行完毕。故韩淑凤以不履行协议义务为由提起本案诉讼缺乏相应的事实根据。

2．韩淑凤要求适用违约条款，选择货币补偿的请求缺乏协议条款依据。《322号协议书》第七条第4项系对于被征收人一方逾期签署《商品房买卖合同》的违约责任作出了约定。该条表述为，乙方（被征收人）自甲方（征收人）通知办理入住之日起四个月内未签署安置房《商品房买卖合同》的，视为乙方自动放弃安置房补偿方式，选择货币补偿方式。甲方有权收回乙方所选择的安置房，并将乙方购买安置房的预付款另行专户存储。上述协议约定的内容是指征收人一方在被征收人逾期签署《商品房买卖合同》时有权适用该条规定，即出现违约情形时是否适用该条款的选择权在于通州征收办。韩淑凤要求适用该条款选择货币补偿方式不符合该条款的订立目的及约定内容。因安置房补偿方式对于被征收人一方的整体利益优于货币补偿方式，韩淑凤个人单独提出要求选择货币补偿的方式有可能减损其他被征收人以及利益相关人的征收补偿利益。此外，韩淑凤要求法院支持其不按《322号协议书》约定的条款履行协议内容，而直接承担违约责任，显然有悖于法理和诚实信用原则。

故，本案中，韩淑凤提出的诉讼请求在《322号协议书》中并无相应的协议条款与之相对应，本案并非适用要求行政主体履行行政协议这一案由。韩淑凤要求法院判令通州征收办支付房屋征收补偿款635 200.74元的诉讼请求其实质系要求法院支持其变更涉案征收补偿协议的条款及征收补偿方式，属于要求变更行政协议。

（二）关于韩淑凤要求变更行政协议的诉讼请求是否应得到支持。

行政协议的变更一般是指行政主体一方基于其享有的行政优益权，基于法定事由或为了公共利益的需要，可以单方决定变更行政协议。但因行政主体与行政相对人签订行政协议须经双方协商，意思表示一致，行政协议具有契约性质。故行政相对人提起变更行政协议之诉时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范对案件进行审查。

《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，韩淑凤要求变更行政协议的理由系因其家庭内部关于赠与行为的民事争议所引起，上述合同变更的法定理由亦非其本案的诉讼主张。故其要求变更涉案征收补偿协议履行方式的主张缺乏法律依据。此外，关于502号房屋与202号限购部分的面积的计算问题系被征收人一方家庭内部关于拆迁利益的分配问题，不构成变更行政协议的法定事由，不能对抗协议双方意思表示一致的约定。故对于韩淑凤要求货币补偿的诉讼请求，本院不予支持。

综上，一审法院判决驳回韩淑凤的诉讼请求正确，本院予以维持。韩淑凤的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由韩淑凤负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　　蔡英伟
代理审判员　　　胡林强
代理审判员　　　陈金涛
二○一八年二月二日
书　记　员　　　吴　倩
书　记　员　　　郝　丹