行政处罚程序中被处罚人自认的证明效力｜北京行政裁判观察
在行政处罚案件中证明被处罚人存在违法事实的证明责任在行政机关，但被处罚人的自认同样也是行政程序中的重要证据形式。在行政机关已经充分保障被处罚人的程序权利，且无其他相反证据能够推翻的情况下，被处罚人的自认可以作为认定案件事实的依据。而在行政程序之后，被处罚人再行推翻上述事实，则需要提供充分的相反证据，否则将对行政法律秩序的安定性造成损害。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第一中级人民法院行政判决书
案号：(2016)京01行终916号
当事人信息
上诉人（一审原告）拉法耶特百货（北京）有限公司，住所地北京市西城区西单北大街110号楼地下一层至地上五层。
法定代表人柏鹏威(PAUL WILLIAM BURKE），总经理。
委托代理人黎孟龙，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
委托代理人任振翮，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局西城分局，住所地北京市西城区南草厂街冠英园西区5号。
法定代表人赵斌，局长。
委托代理人丁飞，北京市工商行政管理局西城分局工作人员。
委托代理人王家锋，北京市工商行政管理局西城分局工作人员。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人陈永，局长。
委托代理人夏宇鹏，北京市工商行政管理局工作人员。
委托代理人吴金钻，北京市工商行政管理局工作人员。
诉讼记录
上诉人拉法耶特百货（北京）有限公司（以下简称拉法耶特百货）因诉被上诉人北京市工商行政管理局西城分局（以下简称西城工商分局）行政处罚决定及被上诉人北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人拉法耶特百货的委托代理人黎孟龙、任振翮，被上诉人西城工商分局的委托代理人丁飞、王家锋，被上诉人市工商局的委托代理人夏宇鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2016年7月8日，一审法院作出判决，查明事实如下：2015年7月23日,西城工商分局接到举报人的举报。举报人称拉法耶特百货销售的“FENDI”牌围巾（货号为“FXT085 U1J FOUW1 TU”）原材料标注与实际不符。同年7月24日，举报人向西城工商分局提供了所购围巾、购物小票和国家皮革制品质量监督检验中心出具的检验报告（编号：A14-429，以下简称皮革中心检验报告）。其中，围巾吊牌标明“装饰：狐狸毛皮”；检验报告载明：“该条送检女士围巾（标称），装饰毛皮材质为貉子毛皮。”同日，西城工商分局到拉法耶特百货住所进行检查。同年7月27日，经机关负责人批准，西城工商分局对举报人反映的事实进行立案调查。同年8月28日，西城工商分局对拉法耶特百货进行调查询问，拉法耶特百货委托代理人对国家皮革制品质量监督检验中心出具的检验报告予以认可。同日，拉法耶特百货向西城工商分局提交了《情况说明》。该《情况说明》载明：“我公司销售的货号‘FXT085 U1J FOUW1 TU’的‘FENDI’牌女士围巾，共销售了两条，标价和实际销售价格都是9650元，销售收入共计19 300元，我公司按实际税前销售额的10%收取收益为1930元，我公司统一缴税，没有这笔销售的单独税票，经我公司财务核算，公司缴纳税款为280.42元，我公司税后实际收益为1649.58元，无库存。”同年9月6日，西城工商分局向拉法耶特百货送达了《行政处罚听证告知书》，告知拉法耶特百货拟作出的行政处罚，及该公司享有陈述、申辩及要求听证的权利。拉法耶特百货在规定期限内未提出听证申请及陈述、申辩意见。
2015年9月21日，西城工商分局向拉法耶特百货作出京工商西处字〔2015〕第283号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），具体内容为：“当事人在北京市西城区西单北大街110号一层，销售货号为‘FXT085 U1J FOUW1 TU’的‘FENDI’牌女士围巾，吊牌标明‘装饰：狐狸皮毛’，经国家皮革制品质量监督检验中心检验并出具检验报告（编号：A14-429），检验结论为‘装饰毛皮材质为貉子毛皮’，当事人以‘貉子毛皮’冒充‘狐狸毛皮’。当事人对此检测结果表示认可。当事人自述此款女式围巾在拉法耶特百货共销售2条，标价和实际销售价格都是9650元，销售收入共计19 300元，税前收益为1930元，经该公司财务核算，公司缴纳税款为280.42元，税后实际收益为1649.58元，无库存。货值金额19 300元。以上事实有书证、检验报告、询问笔录为证。本局于2015年9月6日向当事人送达了《行政处罚听证告知书》，当事人在规定期限内未提出陈述、申辩。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第三十九条的规定，依据产品质量法第五十条之规定，责令当事人立即停止销售以假充真的产品，并作出如下处罚：1.罚款38 600元；2.没收违法所得1649.58元。”西城工商分局于9月23日向拉法耶特百货进行送达，拉法耶特百货对被诉处罚决定不服，向市工商局提出复议。2016年2月5日，市工商局作出京工商复〔2016〕40号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持西城工商分局作出的被诉处罚决定。上诉人拉法耶特百货不服被诉处罚决定及被诉复议决定诉至一审法院，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。
一审法院判决认为：依据产品质量法第八条规定，西城工商分局具有对其行政区域内的产品质量进行监督管理的法定职责。产品质量法第三十九条规定：“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”本案中，拉法耶特百货销售货号为“FXT085 U1J FOUW1 TU”的“FENDI”牌女士围巾，该围巾吊牌标明“装饰：狐狸毛皮”。经国家皮革制品质量监督检验中心检验，该围巾装饰毛皮材质为貉子毛皮。拉法耶特百货销售上述“FENDI”牌女士围巾，以貉子毛皮冒充狐狸毛皮的行为违反了产品质量法第三十九条之规定，应当予以处罚。关于拉法耶特百货提出国家皮革制品质量监督检验中心不具备鉴别皮革材质的鉴定、检验资质，鉴定报告不具有法律效力的主张，法院认为，拉法耶特百货提交的证据不足以证明其上述主张。因此，法院对拉法耶特百货提出的上述主张不予支持。产品质量法第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假，以假充真、以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，西城工商分局根据拉法耶特百货的违法情节给予其违法所得额两倍的处罚数额并没收违法所得并无不当。此外，西城工商分局在对拉法耶特百货进行行政处罚的过程中，履行了调查取证、告知、送达等行政程序，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。本案中，市工商局于2015年11月19日受理拉法耶特百货提出的行政复议申请。后因案情复杂，经机关负责人批准，市工商局将该案的行政复议审理期限延长至2016年2月15日，并进行了相应告知。2016年2月5日，市工商局作出被诉复议决定，履行了相应的职责，亦无不当。综上所述，西城工商分局作出的被诉处罚决定及市工商局作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回拉法耶特百货的诉讼请求。
上诉人拉法耶特百货不服一审判决上诉至本院，请求本院撤销一审判决，改判撤销被诉处罚决定、被诉复议决定，或者发回一审法院重审。其上诉理由略为：一、一审判决认定事实错误。包括：1.被上诉人西城工商分局未明确说明其是产品质量法规定的产品质量监督部门。2.被诉处罚决定所依据的皮革中心检验报告不能作为处罚的依据。首先，该检验报告是举报人自行委托检验，并非由行政机关根据法定程序委托检验。其次，该检验报告所依据的检验标准也不是国家标准或者行业标准。再次，诉讼中西城工商分局没有出示皮革中心检验报告的检验机构的资质。3.上诉人在二审期间提交的国家林业局野生动植物检测中心检验报告（动植检字〔2016〕第12号,以下简称林业局检验报告），已经证明举报人所购买的围巾毛皮确为狐狸毛皮，而非貉子毛皮。而该检验报告的样本，正是举报人在与上诉人的民事诉讼中，提供给法院检验的其购买的围巾毛皮样本。4.根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十一条，委托鉴定应当由工商行政管理机关委托具有法定鉴定资格的鉴定机构进行，而本案中西城工商分局并未履行上述程序。5.一审法院未查明被诉处罚决定认定上诉人的行为究竟构成产品质量法第三十九条规定的何种违法情形，构成事实不清。二、一审法院适用法律错误。包括：未适用行政诉讼中应当由被告承担举证责任的法律规定；未适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》审查被诉处罚决定的程序合法性；未适用《检验检测机构资质认定管理办法》，导致错误采信皮革中心检验报告。三、行政机关在行政处罚案件中应当依职权查明案件事实，上诉人在行政处罚程序中的代理人对皮革中心检验报告的认可，不足以成为行政处罚的事实依据。四、一审法院没有追加举报人作为本案的第三人参加诉讼，构成遗漏必须参加诉讼的当事人，属于程序违法。
被上诉人西城工商分局及市工商局均答辩请求维持一审判决。西城工商分局的答辩理由略为：一、没有证据证明皮革中心检验报告存在超检验资质范围检验的问题。二、因为上诉人的代理人在行政处罚程序中明确对皮革中心检验报告予以认可，因此工商行政管理机关没有义务再委托检验机构进行检验。三、西城工商分局在行政处罚程序中已经充分保障了上诉人的陈述申辩权和听证权，而上诉人既未提供任何相反证据，也没有申请听证，其应当承担相应的法律后果。四、根据产品质量法第三十三条，销售者依法负有验明产品合格证明和其他标识的义务，而上诉人在行政处罚程序中也没有提供任何能够证明涉案产品合格的证据，违反其法定义务。市工商局同意西城工商分局的答辩意见，并主张被诉复议决定程序合法，并无不当。
拉法耶特百货于一审法定期间提交如下证据并当庭出示：1.被诉处罚决定；2.被诉复议决定；3.《政府信息公开申请答复告知书》。西城工商分局于一审法定期间提交如下证据并当庭出示：1.立案审批表、被诉处罚决定、送达回证、首次询问告知书、《行政处罚听证告知书》、营业执照、授权委托手续、询问笔录、现场笔录及照片等；2.检验报告；3.情况说明；4.合作经营合同；5.缴款书；6.举报登记单；7.行政处罚建议书、案件调查终结报告、行政处罚决定审批表、案件核审表、行政处罚案件结案报告。市工商局于一审法定期间提交如下证据并当庭出示：1.拉法耶特百货提交的《行政复议申请书》及证据材料；2.西城工商分局提交的《行政复议答复书》及证据材料；3.行政复议有关事项审批表、复议决定书发文稿纸、送达回证、EMS特快专递详情单等程序材料。一审法院对上述证据认证如下：拉法耶特百货提交的证据1及证据2，西城工商分局提交的证据1中的被诉处罚决定及市工商局提交的证据3中的被诉复议决定均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；西城工商分局、市工商局提交的其他证据符合证据的法定要求，法院予以采纳。拉法耶特百货提交的证据3与本案被诉行政行为不具有直接关联性，法院不予采纳。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决确认的事实亦予确认。二审期间，上诉人向本院提交：1.国家认证认可监督管理委员会2016年7月21日作出的关于皮革中心检验报告的复函，用以证明皮革中心检验报告依据的标准为其自制标准，该检验报告不能作为处罚的唯一依据。2.贾燕诉拉法耶特百货买卖合同纠纷的民事起诉状及传票，用以证明贾燕系本案利害关系人，其提供的皮革中心检验报告证明效力有限。3.林业局检验报告，用以证明拉法耶特百货销售的围巾的原材料确为狐狸毛皮。4.国家林业局野生动植物检测中心资质文件，用以证明拉法耶特百货委托的鉴定机构具有鉴定的资质。经审查，本院认为上述证据1可以作为被诉处罚决定、被诉复议决定及一审判决已经采纳之证据的补充性证据，与本案有关联，亦符合证据法定形式，本院予以采纳。证据2、3、4已经超过法定举证期限，且与本案无关联，本院不予采纳。
裁判分析过程
本院认为：关于工商行政管理机关对产品质量违法行为的监督查处职责，因产品质量法中明确规定了工商行政管理机关的查处职权，上诉人的相关主张不能成立，对此本院不再详述。归纳各方当事人的诉辩主张，本案的主要争议在于西城工商分局作出被诉处罚决定的事实依据是否充分，以及一审未通知举报人作为第三人参加诉讼是否构成程序违法。
（一）关于被诉处罚决定的事实依据
产品质量法第三十九条规定，销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。产品质量法第五十条进一步规定：在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。西城工商分局依据上述法律规定作出被诉处罚决定的主要事实依据在于：第一，举报人所提交的皮革中心检验报告；第二，拉法耶特百货在行政处罚程序中对皮革中心检验报告的认可；第三，拉法耶特百货在行政处罚程序中未提交任何相反证据。
1.本院认为皮革中心检验报告与拉法耶特百货在行政处罚程序中的自认相结合，能够作为处罚的事实依据。上诉人主张皮革中心检验报告存在超资质范围检验、检验标准不合法等主张并无事实及法律依据，因此现有证据并不足以否定皮革中心检验报告的合法性。虽然该检验报告是由举报人在举报之前自行委托检验，仅凭该检验报告尚难确认被诉处罚决定所认定的违法事实。但是，拉法耶特百货在行政处罚程序中已经明确表示对该检验报告予以认可，构成对自己不利事实的自认。而拉法耶特百货是在陈述申辩权以及申请听证权等程序权利得到充分保障的情况下作出的上述自认，故皮革中心检验报告证明效力的不足之处，能够通过上诉人在行政处罚程序中的自认予以弥补。
在行政处罚案件中证明被处罚人存在违法事实的证明责任在行政机关，但被处罚人的自认同样也是行政程序中的重要证据形式。在行政机关已经充分保障被处罚人的程序权利，且无其他相反证据能够推翻的情况下，被处罚人的自认可以作为认定案件事实的依据。而在行政程序之后，被处罚人再行推翻上述事实，则需要提供充分的相反证据，否则将对行政法律秩序的安定性造成损害。至于拉法耶特百货在二审期间提供的林业局检验报告，本院认为其已经超过法定举证期限。如果拉法耶特百货对被诉处罚决定认定的事实不服，其在行政处罚程序中完全有机会提出反驳意见，而拉法耶特百货在处罚程序中对皮革中心检验报告明确予以认可，同时又放弃了听证的权利。在此情况下，其在诉讼程序中才又委托检验，该检验报告已经超过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定所要求的举证期限，故对该检验报告本院不予采纳。
2.根据产品质量法第三十三条规定，销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。拉法耶特百货在行政处罚程序中未能提交任何相反证据，并认可其并不掌握具体货品的进销情况，因此可以认定其对违法事实具有主观过错。
（二）关于举报人的法律地位
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。该条第二款进一步规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。上述规定为行政诉讼设置了两种第三人，即与被诉行政行为有利害关系的第三人，以及与案件处理结果有利害关系的第三人。与被诉行政行为有利害关系的第三人因其直接与诉讼标的有利害关系，因此属于必须参加诉讼的第三人；与案件处理结果有利害关系的第三人，则基于与案件的事实认定有关联等利害关系，可以作为第三人参加诉讼，但除非判决直接设定其权利义务，否则并无上诉权。
各方当事人认可本案中的举报人为涉案商品的消费者，而在产品质量监管行政法律关系中，产品质量主管部门依据产品质量法对违法行为进行处罚，其目的在于维护市场秩序，保护不特定消费者的合法权益。作为举报人的消费者或者生产商，虽然与行政处罚所依据的违法事实之间具有关联性，但此种事实认定层面的关联性仅构成与案件处理结果之间的利害关系，尚不足以构成与被诉处罚决定之间的利害关系。法院对被诉处罚决定合法性的审查，并不具有直接减损消费者或者生产商权益的法律效果。因此，本案中的举报人并非必须参加诉讼的第三人，一审法院未通知其参加诉讼程序，不构成程序违法。
综上，被诉处罚决定、被诉复议决定及一审判决经审查均无违法之处，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。至于上诉人的具体上诉理由，在本院的上述分析之中已经涉及，无需再一一评述。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人拉法耶特百货（北京）有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
人 民 陪 审 员 魏浩锋
代 理 审 判 员 马晓萍
二○一六年十一月十四日
书 记 员 易 梦