110接处警行为应视为公安派出所所属公安机关的行为｜北京行政裁判观察
公安机关在接到110报警之后、作出最终处理决定之前，因对报警事项尚无结论性意见，故主责机关尚不确定，公安派出所作为一级派出机构，在此阶段关于110接处警的行为应当视为其所属的公安（分）局的行为。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第二中级人民法院行政判决书
案号：(2018)京02行终762号
当事人信息
上诉人（一审被告）北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。
法定代表人王小洪，局长。
委托代理人刘陆欣，北京市公安局干部。
委托代理人王学强，北京市公安局干部。
被上诉人（一审原告）李连春，男，1962年7月14日出生，汉族，农民，住北京市通州区。
委托代理人李鸿鹤，北京京平律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京市公安局（以下简称市公安局）因李连春诉其所作驳回行政复议申请决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初573号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
案件基本情况
2017年5月24日，市公安局作出京公复驳字[2017]第126号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称第126号决定书），主要内容为：“本机关认为：本案中接报案后履行处警职责的主体是被申请人下辖派出所。申请人认为派出所不履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（二）项之规定，应向通州公安分局或通州区人民政府申请行政复议。另，被申请人下辖胡各庄派出所已出警并妥善处置。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。”
李连春不服上述行政行为，诉至一审法院称，其在北京市通州区潞城镇胡各庄村拥有自住房屋院落一处，共六间砖混结构平房，位于胡各庄村中街×号以北、中街×号以东。2017年3月24日凌晨4时许，有大批不明身份人员将李连春家围住，在没有出示任何法律文书的情况下，强行将李连春夫妇控制，使用大型机械将其房屋强行拆除，房屋内家具家电等财物一并损毁，损失惨重。李连春及邻居曾多次拨打110报警，但警察并未及时出警，经拨打公安系统督查电话后才出警，出警后既未对违法拆除李连春房屋的行为进行制止，也未进行调查处理，给李连春造成了无法挽回的损失。李连春对上述行为不服，于2017年4月6日以邮寄的方式向市公安局申请行政复议，请求确认北京市公安局通州分局（以下简称通州公安分局）不依法履行保护公民人身安全、人身自由和合法财产的法定职责的行为违法，责令通州公安分局依法履行职责，对非法拆除李连春房屋的违法行为予以查处并书面告知查处结果。2017年5月24日，市公安局作出第126号决定书。第126号决定书认定事实不清，且适用法律错误。2017年3月24日被拆除的房屋是李连春的房屋，并非李忠林的×号房屋。根据《人民警察法》第二条规定，通州公安分局具有保护公民人身权、财产权、制止违法犯罪活动的法定职责，李连春申请复议应以通州公安分局为被申请人。李连春对公安机关不依法履行保护人身权、财产权的行为不服，针对的是行政不作为，市公安局认为李连春所提行政复议申请不符合受理条件，属法律适用错误。综上，李连春诉至法院，请求依法撤销第126号决定书，判令市公安局重新作出行政复议决定。
市公安局一审辩称，2016年4月6日，李连春认为通州公安分局未履行保护其合法权益的法定职责，向市公安局提出行政复议申请，请求市公安局责令通州公安分局查处不明身份人员非法拆除李连春位于胡各庄村房屋的违法行为，并书面告知李连春查处结果。市公安局受理后查明，2017年3月24日4时48分左右，110接到一男子报警，称其在胡各庄村被围住了。接到报警后，胡各庄派出所民警立即赶赴现场。经查，北京新奥集团有限公司通州分公司依照法定程序正在对胡各庄村192号进行拆迁。该处房屋被拆迁人为李连春之父李忠林，与李连春无关，且李忠林已签订了拆迁补偿协议和相关手续，房屋已移交拆迁方处理，李连春的家人在该处阻拦拆迁。民警告知双方不要有过激行为，解决问题要通过正规渠道，后民警离开现场。市公安局认为，本案中接报案后履行处警职责的主体是胡各庄派出所，李连春认为派出所不履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（二）项之规定，应向通州公安分局或者通州区人民政府申请行政复议。另，胡各庄派出所已出警并妥善处置，已依法履行了法定职责。据此，市公安局于2017年5月24日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出第126号决定书，并于同日邮寄送达李连春。市公安局认为，第126号决定书内容正确，理由充分，程序合法，适用法律依据正确，请求法院判决驳回李连春的诉讼请求。
2017年11月24日，一审法院作出（2017）京0101行初573号行政判决认为：根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，市公安局在受理相对人提出的行政复议申请后负有在法定期限内作出相应决定的行政职责。
《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十六条规定：“公安行政复议机构收到行政复议申请后，应当对该申请是否符合下列条件进行初步审查：……（五）是否属于本机关受理。”第四十二条第一款规定：“公安行政复议机构对申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议案件，应当重点审查下列事项：（一）是否属于被申请人的法定职责；……。”本案争议的焦点在于，针对李连春的110报警，承担处警职责的主体应当是通州公安分局还是其下辖的胡各庄派出所。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述规定，县（市）、区公安（分）局是治安案件的主管机关，公安派出所作为县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，通常情况下只有在依据法律授权作出警告、五百元以下罚款时才能成为治安案件的责任主体。公安机关在接到110报警之后、作出最终处理决定之前，因对报警事项尚无结论性意见，故主责机关尚不确定，公安派出所作为一级派出机构，在此阶段关于110接处警的行为应当视为其所属的公安（分）局的行为。本案中，李连春因拨打110报警后公安机关未履行保护其人身权、财产权的法定职责，未对其报警事项予以查处而向市公安局申请行政复议，在李连春的报警事项尚未被明确为确属于公安派出所职责范围、且李连春明确提出复议对象为通州公安分局的前提下，市公安局迳行以涉案不履责行为的责任主体应为胡各庄派出所为由，认定市公安局并非复议机关并作出第126号决定书，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。李连春要求撤销第126号决定书并责令市公安局重新作出行政复议决定的诉讼请求，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销北京市公安局作出的京公复驳字[2017]第126号《驳回行政复议申请决定书》；二、北京市公安局于判决生效之日起六十日内针对二○一七年四月六日受理的李连春提出的行政复议申请重新作出复议决定。
市公安局不服一审判决，上诉认为第126号决定书是正确的，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回李连春一审全部诉讼请求，诉讼费由李连春承担。
李连春同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，李连春在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.《行政复议申请书》及快递单，证明李连春就通州公安分局不履责的行为向市公安局申请复议的事实。
2.第126号决定书及快递单，证明市公安局作出驳回复议决定及李连春在法定期限内提起本案诉讼的事实。
3.落款为李连春并加盖胡各庄村村委会印章的《申请》及房屋平面图。
4.《居民客户用电登记表》。
5.2007年--至2017年《北京市电力公司电费专用发票》（共17张）。
6.建房施工人员李××、赵××、李××出具的《证明》及三人的身份证复印件。
7.胡各庄村村民饶××、刘××出具的《证明》及二人的身份证复印件。
8.《胡各庄村入户小组第六组名单》。
证据3-8证明李连春在北京市通州区潞城镇胡各庄村××号及××号中间的位置有自有房屋一处，市公安局将其认定为李忠林的××号房屋，属于事实认定错误。
9.照片和视频光盘，证明2017年3月24日李连春房屋被强行毁坏的事实。
10.手机截屏的110报警记录，证明李连春在2017年3月24日多次拨打110报警电话请求保护合法财产的事实。
在一审诉讼期间，市公安局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.李连春的行政复议申请邮寄凭证，证明市公安局收到李连春行政复议申请及受理的时间。
2.《行政复议申请书》及相关材料、视频光盘，证明李连春在提出行政复议申请时提交的证据材料。
3.《行政复议提交答复通知书》及送达回证，证明市公安局受理李连春所提行政复议申请后在法定时间内要求通州公安分局提交证据。
4.《行政复议答复书》。
5.通州公安分局提供的证据材料。
证据4、5证明通州公安分局在法定期限内向市公安局提交了相关材料。
6.第126号决定书及送达回执、邮寄凭证，证明市公安局作出第126号决定书并在法定期限内送达各方的情况。
一审法院对上述证据作如下确认：李连春提供的证据1、2、10内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，予以采纳。李连春提供的其他证据，与本案审查的第126号决定书的合法性不具有直接关联性，不予采纳。市公安局提供的全部证据，取得方式和程序合法，符合法定形式，与本案具有关联性，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2017年4月4日，李连春向市公安局邮寄《行政复议申请书》，请求市公安局确认被申请人通州公安分局不依法履行保护公民人身安全、人身自由和合法财产的法定职责的行为违法，责令被申请人通州公安分局依法履行职责，对非法拆除申请人房屋的违法行为予以查处并书面告知申请人查处结果。市公安局于2017年4月6日收到该申请，并于当日受理。2017年4月12日，市公安局向通州公安分局作出《提交行政复议答复通知书》，并送达通州公安分局。通州公安分局于2017年4月20日向市公安局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年5月24日，市公安局作出第126号决定书，并于2017年5月25日及6月1日分别送达李连春和通州公安分局。李连春不服，向法院提起本案诉讼。
裁判分析过程
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，市公安局负有对李连春所提行政复议申请做出相应处理的法定职责。
本案中，李连春拨打110报警后认为公安机关未履行保护其人身权、财产权的法定职责，未对其报警事项予以查处，故以通州公安分局为被申请人向市公安局申请行政复议。本案争议焦点是李连春通过110报警中心报警后，承担接处警职责的主体应当如何认定。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述规定，县（市）、区公安（分）局是治安案件的主管机关，公安派出所作为县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，通常情况下只有在依据法律授权作出警告、五百元以下罚款时才能成为治安案件的责任主体。本案中，110接处警的行为应视为公安派出所所属公安机关的行为，故上诉人李连春将通州公安分局列为行政复议被申请人，并无不当。第126号决定书认定事实不清，适用法律错误，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销市公安局所作第126号决定书，责令市公安局在判决生效之日起六十日内针对二○一七年四月六日受理的李连春所提行政复议申请重新作出复议决定，并无不当，本院予以维持。市公安局的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市公安局负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京市公安局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 丹
审 判 员 周建忠
审 判 员 李智涛
二〇一八年五月三十日
法 官 助 理 方浩然
书 记 员 董梦楠