上市公司相关监管信息不属于政府信息依申请公开制度调整范畴｜北京行政裁判观察
今天，以及未来的两天，推送的是2018年北京法院优秀裁判文书评选的候选文书：一中院龙非法官主审的刘志清与中国证券监督管理委员会信息公开案，市高院刘井玉法官主审的茂湛铁路有限责任公司与国家海洋局不服环境管理罚款处罚案，市高院霍振宇法官主审的颜玲明与中国证券监督管理委员会行政纠纷案。一起欣赏，投票光荣：）（投票链接）
1.个人信息公开请求权的要义，是在不考虑社会公众是否获知的情况下，行政机关均有义务根据政府信息公开条例的规定，就信息是否应当向申请人公开进行审查并作出答复。如果申请人具有信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公开，行政机关均负有向申请人作出答复的义务；如果根据政府信息公开条例的规定属于应当公开的信息，还应当一并提供相关信息或者提供查阅途径（政府信息公开条例第二十一条第一项）；反之，如果申请人不具有政府信息公开条例所指的信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公众公开，行政机关均无根据政府信息公开条例对其申请进行审查并予以答复的法定职责。
2.就政府信息公开而言，政府信息公开条例是一般法。如果特定行政管理领域的法律法规对于相关信息的公开范围、方式和途径等有特别规定，则基于特别法优于一般法的基本原则，相关信息的公开应当适用该特别法的规定，公民、法人或者其他组织即不具有依据政府信息公开条例的一般规定，而申请政府信息公开的请求权。
3.证券法上信息公开的核心在于公开的平等性，即或者不公开，或者应同时向不特定投资者平等公开，而不得仅向个别投资者公开。由于政府信息依申请公开制度并不考虑社会公众是否平等获取信息的问题，因此与证券法上的信息公开在制度旨趣上存在实质性差别。
4.基于证券法的立法目的，证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获取的与上市公司相关的信息的公开范围、方式、途径和程序等，均应当符合证券法关于证券信息公开的基本原则和要求，不应属于政府信息公开条例依申请公开制度的调整范畴。个人对可能包含上市公司相关信息的证券监管信息不应具有独立于其他市场主体的信息公开请求权，无论与上市公司相关的信息是否已经通过其他法律途径向社会公众公开，行政机关均无依据政府信息公开条例对相关申请进行审查并予以答复的法定职责。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第一中级人民法院行政裁定书
案号：（2016）京01行初1322号
当事人信息
原告刘志清，男，1972年7月27日出生，住安徽省阜南县。
被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人刘士余，主席。
委托代理人黄义波，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人王通平，中国证券监督管理委员会工作人员。
诉讼记录
原告刘志清因不服被告中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）的行政告知行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
案件基本情况
原告刘志清于2016年7月25日、7月28日向被告中国证监会提交9份信息公开申请，申请公开其2014年向中国证监会举报某上市公司违法违规、虚假陈述、财务造假、侵占上市公司资产十多亿元的相关信息：1.2月26日举报的调查经过；2.4月21日举报的调查经过、调查笔录、经办人员；3.5月15日举报的调查经过、调查笔录、讯问笔录；4.5月15日举报回复；5.5月19日举报的调查经过；6.5月19日举报回复；7.6月10日举报的调查经过；8.8月2日举报的调查经过、调查笔录；9.8月13日的调查经过。被告中国证监会于2016年8月26日作出《监管信息告知书》（证监信息公开〔2016〕361号，以下简称被诉告知书），主要答复内容为：1.2014年2月26日、4月21日、5月15日和5月19日等4次举报的相关信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）所指应公开的政府信息，故决定不予公开；2.中国证监会未收到2014年6月10日举报的相关信息；3.2014年8月8日，中国证监会举报中心收到刘志清于2014年8月3日举报某上市公司的相关材料，已于8月15日转中国证监会广东监管局（以下简称广东证监局）办理，并回复“您的材料已转广东证监局”。其他情况，建议刘志清向广东证监局进行咨询。4.2014年8月13日举报的相关信息，与8月8日收到的举报信息相同，中国证监会未予受理，已于8月15日作出回复，告知刘志清属于“重复举报”。5.刘志清于2014年5月15日及19日提出的举报申请，中国证监会已于2014年7月15日一并向其作出答复，文号为证监信复字〔2014〕410号。原告刘志清不服被诉告知书，向本院提起行政诉讼。
原告刘志清请求本院确认被诉告知书违法并予以撤销，判令被告中国证监会重新作出答复。其诉讼理由略为：一、被告程序违法，未向原告出具登记回执，未依法提供申请信息公开场所，未按照原告要求的形式提供信息，能够当场答复却未予当场答复。二、关于被诉告知书中的第1项答复内容，根据政府信息公开条例等规定，被告应予公开；第2项答复内容，原告进行实名举报，该信息被告处存在，应予公开；第3项答复内容，该信息被告处存在，应予公开，不应建议原告向广东证监局咨询；第4项答复内容，原告不是重复举报，即便是重复举报，被告也应公开该项信息；第5项答复内容，原告两次举报，被告应做两次答复，且被告也未说明对两次举报一并答复。该项信息被告处存在，应予公开。
被告中国证监会答辩请求驳回原告刘志清的诉讼请求。其答辩理由略为：一、被诉告知书适用法律正确、程序合法。二、原告所提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立。
裁判分析过程
本院认为：原告刘志清所提申请均不属于政府信息公开条例依申请公开制度所调整的范畴。
1.原告就证券监管机关对上市公司进行调查所形成的调查信息，不具有依据政府信息公开条例申请公开的请求权，其提起的本案诉讼不符合起诉条件。
（1）政府信息公开条例规定了两种信息公开途径，即行政机关主动公开和依申请公开，而具有个人权益保护功能并属于行政审判权限范围的是依申请公开。政府信息公开条例第十三条规定的信息公开请求权，其实质是公民、法人或者其他组织通过申请的方式，就行政机关制作或获取的政府信息，请求向其个人予以公开。
个人信息公开请求权的要义，是在不考虑社会公众是否获知的情况下，行政机关均有义务根据政府信息公开条例的规定，就信息是否应当向申请人公开进行审查并作出答复。如果申请人具有信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公开，行政机关均负有向申请人作出答复的义务；如果根据政府信息公开条例的规定属于应当公开的信息，还应当一并提供相关信息或者提供查阅途径（政府信息公开条例第二十一条第一项）；反之，如果申请人不具有政府信息公开条例所指的信息公开申请权，无论相关信息是否客观上已经向社会公众公开，行政机关均无根据政府信息公开条例对其申请进行审查并予以答复的法定职责。
因此，原告个人是否具有提出政府信息公开申请的请求权，是其起诉是否符合法定起诉条件的前提。
（2）就政府信息公开而言，政府信息公开条例是一般法。如果特定行政管理领域的法律法规对于相关信息的公开范围、方式和途径等有特别规定，则基于特别法优于一般法的基本原则，相关信息的公开应当适用该特别法的规定，公民、法人或者其他组织即不具有依据政府信息公开条例的一般规定，而申请政府信息公开的请求权。本院认为，证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获取的与上市公司相关的信息即属于此种情形。
《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第三条规定：“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”证券法设立信息披露制度的目的，正是为证券投资者平等获取信息提供法律保障，确保投资者的机会公平。因此，证券法上信息公开的核心在于公开的平等性，即或者不公开，或者应同时向不特定投资者平等公开，而不得仅向个别投资者公开。由于政府信息依申请公开制度并不考虑社会公众是否平等获取信息的问题，因此与证券法上的信息公开在制度旨趣上存在实质性差别。如果个人可以通过政府信息依申请公开的途径独立于其他投资者获取与上市公司有关的信息，就会破坏证券市场的信息公平，进而可能扰乱证券市场的正常秩序。由此，个人依据政府信息公开条例申请获取相关信息的请求权基础已不存在，无论相关信息是否已经通过信息披露或者其他法律途径向社会公开，均不涉及个人再行依申请公开的问题。
虽然证券法中信息披露的直接义务主体是上市公司，但证券监管机关在对上市公司履行监管职责过程中制作、获取的证券监管信息，不可避免地包含与上市公司相关的内容，证券监管机关仅应当将上述信息用于履行监管职责，无权向个别公民、法人或者其他组织予以公开，否则同样会破坏证券法所维护的公开、公平、公正的证券市场秩序。
因此，基于证券法的立法目的，证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获取的与上市公司相关的信息的公开范围、方式、途径和程序等，均应当符合证券法关于证券信息公开的基本原则和要求，不应属于政府信息公开条例依申请公开制度的调整范畴。个人对可能包含上市公司相关信息的证券监管信息不应具有独立于其他市场主体的信息公开请求权，无论与上市公司相关的信息是否已经通过其他法律途径向社会公众公开，行政机关均无依据政府信息公开条例对相关申请进行审查并予以答复的法定职责。
（3）原告所提申请的第1、3、5、7-9项以及第2项中的“4月21日举报的调查经过、调查笔录”等，均涉及被告基于对某上市公司进行调查而形成的信息，此部分属于证券监管机关基于对上市公司履行监管职责而形成的证券监管信息，其中不可避免地包含与上市公司相关的信息内容。如果允许投诉举报人通过提出投诉举报，复又申请相关调查信息向其公开，则会导致证券举报成为个别投资者单独获取上市公司相关信息的渠道，有悖证券市场的“三公原则”。因此针对该部分信息，原告个人不具有依据政府信息公开条例申请公开的请求权。
2.原告所提申请的第4、6项，其实质是要求被告就其证券举报事项予以回复，属于信访请求，非属政府信息公开条例的调整范畴；第2项中的“经办人员”，则是要求被告提供行政执法人员的身份信息。行政机关是以其机关的名义对外执法，除非法律明确规定行政执法人员应当表明其身份，否则行政执法人员的身份信息应属于行政机关的内部管理信息，不属于政府信息公开条例依申请公开制度所调整的政府信息。
综上，原告所申请公开的相关信息能否以及如何公开，均不属于政府信息公开条例依申请公开制度的调整范畴，原告个人并不具有政府信息公开申请的请求权，被告针对原告的申请作出的被诉告知书，则属于对原告的合法权益明显不产生实际影响的告知行为。原告提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下：
裁判结果
驳回原告刘志清的起诉。
预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告刘志清。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 龙 非
审 判 员 魏浩锋
代 理 审 判 员 范术伟
二○一七年六月十三日
法 官 助 理 张婷婷
书 记 员 郝昊嵩