农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利｜北京行政裁判观察

裁判要旨

农民个人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农民集体的名义对外主张权利。农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利，包括提起诉讼。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政裁定书

案号：（2017）京01行初770号

当事人信息

原告冯艮芝，女，1948年5月12日出生，住山东省莘县。

原告张保银。

原告张保柱，男，1953年4月14日出生，住山东省莘县。

原告张晓俭，男，1989年2月7日出生，住山东省莘县。

原告张玉君，男，1970年8月20日出生，住山东省莘县。

原告张运龙，男，1970年2月12日出生，住山东省莘县。

原告张运朋，男，1971年11月2日出生，住山东省莘县。

原告张运生，男，1956年3月1日出生，住山东省莘县。

原告张增芳，男，1974年10月28日出生，住山东省莘县。

原告张增国，男，1969年4月6日出生，住山东省莘县。

上述原告之共同委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。

被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人姜大明，部长。

委托代理人郭振华，中华人民共和国国土资源部工作人员。

委托代理人于银杰，中华人民共和国国土资源部工作人员。

诉讼记录

原告冯艮芝、张保银、张保柱、张晓俭、张玉君、张运龙、张运朋、张运生、张增芳、张增国不服被告中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出的国土资厅函〔2016〕1587号《国土资源部办公厅关于东阿至聊城（鲁冀界）公路控制性工程先行用地的复函》（以下简称被诉复函）及国土资复议〔2017〕999号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月28日公开开庭审理了本案。原告张运朋、张晓俭及十原告共同的委托代理人李艳龙，被告国土部的委托代理人郭振华、于银杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2016年9月30日，被告针对山东省国土资源厅《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目先行用地的请示》作出被诉复函：一、东阿至聊城（鲁冀界）公路建设项目通过国土资源部用地预审，国家发展改革委核准项目申请报告，交通运输部批准工程初步设计。为支持山东省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地58.9118公顷（含耕地46.6988公顷），其中，3处互通式立交用地48.6994公顷、4处分离立交用地5.2354公顷、1处特大桥用地3.7512公顷、1处跨线桥用地1.2258公顷。二、控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。三、山东省国土资源厅要督促当地人民政府按照法律规定和全国耕地耕作层表土剥离利用现场会要求，组织做好耕地耕作层土壤剥离与利用工作，保护耕作层土壤资源。四、山东省国土资源厅要督促当地人民政府及建设单位依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2017年9月30日前将材料报部审查。逾期未报的，山东省应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。停工期间，国土部暂停受理山东省其他建设项目先行用地申请。

冯艮芝、张保银、张保柱等十原告不服被诉复函，向被告申请行政复议。2017年6月19日，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出被诉复议决定，维持了被诉复函。

原告冯艮芝、张保银、张保柱、张晓俭、张玉君、张运龙、张运朋、张运生、张增芳、张增国诉称，被诉复函授权山东省国土资源厅先行用地，再行补办用地报批明确违反法律规定；被诉复函授权在补偿到位后即可先行用地的行为造成了原告承包土地被强制清除，给原告造成了巨大经济损失；被告作出的被诉复函、被诉复议决定主要事实依据不足，适用法律错误。综上，1.请求法院判决撤销被诉复函；2.撤销被诉复议决定；3.诉讼费由被告承担。

被告国土部辩称：被告作出被诉复函符合有关政策规定，履行了职责；被告作出被诉复函程序规范，符合相关规定；被告作出被诉复议决定的审理程序符合法律规定。综上，请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。

庭审中，原告请求对国土资发〔2012〕77号《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（以下简称77号通知）进行审查，其在庭审中提出该请求的理由为：因被告将77号通知作为证据提交，故原告准备在对证据发表质证意见时提出该请求。

裁判分析过程

本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述法律规定，农民个人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农民集体的名义对外主张权利。农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利，包括提起诉讼。本案中，被诉复函核准先行使用的土地涉及的是十原告所在的山东省莘县魏庄镇张炉村集体土地，影响的是张炉村村集体整体的权益。冯艮芝、张保银、张保柱等十原告以个人名义针对被诉复函提起本案诉讼，不具备原告主体资格。冯艮芝、张保银、张保柱等十原告以个人名义针对被诉复议决定提起本案诉讼，亦不具备原告主体资格。冯艮芝、张保银、张保柱等十原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原告一并提出的对77号通知进行附带性审查的请求，亦应予以驳回。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告冯艮芝、张保银、张保柱、张晓俭、张玉君、张运龙、张运朋、张运生、张增芳、张增国的起诉。

预交的案件受理费50元，于本裁定生效后予以退还。

如不服本裁定，原告冯艮芝、张保银、张保柱、张晓俭、张玉君、张运龙、张运朋、张运生、张增芳、张增国，被告中华人民共和国国土资源部可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审    判   长    何君慧
代理审判员    王   坤
人民陪审员    张   中

二○一七年九月七日

书    记   员    夏银雪