行政复议机关应通知可能受到复议决定不利影响的利害关系人参加行政复议｜北京行政裁判观察

裁判要旨

行政复议机关作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当按照正当程序原则的要求，通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定，属于违反法定程序。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第二中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京02行初40号

当事人信息

原告北京希优照明设备有限公司，住所地北京市朝阳区广渠路11号院1号楼2层A203、A205。

法定代表人蒋瑞国，总经理。

委托代理人张美贤，北京市英格律师事务所律师。

被告中国民用航空局，住所地北京市东城区东四西大街155号。

法定代表人冯正霖，局长。

委托代理人张清春，男，中国民用航空局干部。

委托代理人王萃，女，中国民用航空局干部。

第三人上海安伯工业设备有限公司，住所地上海市工业综合开发区肖南路456号。

法定代表人卢浩，总经理。

委托代理人张蔚，男，上海安伯工业设备有限公司部门经理。

委托代理人徐建华，上海市尚伟律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京希优照明设备有限公司（以下简称希优公司）不服被告中国民用航空局（以下简称民航局）所作民航复决字（2017）2号行政复议决定书（以下简称《复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月1日立案后，于2018年2月5日向民航局送达了起诉状副本及应诉通知书。因上海安伯工业设备有限公司（以下简称安伯公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知安伯公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。希优公司的委托代理人张美贤，民航局的委托代理人张清春、王萃，安伯公司的委托代理人张蔚、徐建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年5月17日，民航局以安伯公司为申请人，中国民用航空华北地区管理局（以下简称华北民航局）为被申请人作出《复议决定书》。《复议决定书》载明：“申请人不服被申请人于2017年3月6日作出的《投诉处理决定书》（2017年1号）所提起的行政复议申请，本机关依法已予受理。申请人请求：1、依法撤销被申请人作出的《投诉处理决定书》（2017年1号）；2、撤销《投诉处理决定书》前，要求相关单位暂停执行《投诉处理决定书》；3、依法确认申请人为北京新机场飞行区助航灯光及供电工程高杆灯设备采购项目中标人。……。本机关认为：1、根据《招标投标法实施条例》第60条的规定，希优公司于2017年1月19日提出的投诉，属于有效投诉期间的投诉，被申请人当日受理，符合法律规定。2、希优公司的投诉内容中，上海艾伯克斯照明设备有限公司与申请人的关系，以及申请人提供的风洞测试报告的有效性是关键性问题。围绕这些问题申请人开展的调查和取证，符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定。3、《招标投标管理办法》第五十三条规定，‘民航总局及民航地区管理局发现招标人、投标人在招标投标活动中的违法违规行为，应当立即责令改正，依法作出暂停开标或评标的决定，对违法的评标、中标结果予以否决’。根据上述法律规定，被申请人作为行政监督部门有权依法查处违法违规行为，否决违法的评标、中标结果。4、被申请人根据其受理投诉后开展的相关调查，认为投标文件未对招标文件6.2.1.4星号标记条款作出实质性响应，违反了《招标投标法》第二十七条‘投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应’的规定。根据《招标投标法实施条例》第五十一条的规定，当‘投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应’时，‘评标委员会应当否决其投标’。即违反《招标投标法》第二十七条规定的情形，不是行政监督部门否决评标、中标结果的法定情形。被申请人在处理希优公司的投诉过程中，未对评标委员会是否‘按照招标文件规定的评标标准和方法，客观公正地对投标文件提出评审意见’进行充分调查，而是根据《招标投标管理办法》第五十三条的规定，作出否决中标结果的决定，适用依据错误。5、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十一条规定，只有在行政复议机关认为申请人申请停止执行的要求合理并决定停止执行时，行政复议期间具体行政行为才停止执行。鉴于此次招标投标过程中是否存在违法违规行为需要调查确认，申请人申请复议期间暂停执行《投诉处理决定书》，使中标结果生效并不合理，因此本机关未在复议期间停止具体行政行为。6、确认北京新机场飞行区助航灯光及供电工程高杆灯设备采购项目中标人的申请，不属本机关行政复议处理范围。综上所述，被申请人根据法定职责，受理希优公司的投诉并展开调查，在法定期限内书面作出《投诉处理决定书》（2017年1号），程序合法；但作出否决评标、中标结果的决定，适用法律依据错误。根据《行政复议法》第二十八条的规定，本机关决定：撤销被申请人于2017年3月6日作出的《投诉处理决定书》（2017年1号），自收到本复议决定之日起60日内重新作出投诉处理决定。”

希优公司诉称，2017年1月我公司与安伯公司等共同参加北京新机场高杆灯设备采购招标活动。开标后我公司依法向民航局下属华北民航局投诉。华北民航局于2017年3月6日以（2017）1号《投诉处理决定书》支持了我公司的投诉，决定取消安伯公司的第一中标候选人资格。但我公司在未收到任何复议通知和文书的情况下，于2017年8月4日收到华北民航局作出的（2017）2号《投诉处理决定书》，变更决定为驳回我公司投诉。我公司认为，华北民航局是根据《复议决定书》再次调查并作出（2017）2号《投诉处理决定书》的。而民航局该复议程序未依法通知我公司，我公司从不知情，更未收到任何受理通知及《复议决定书》等文书，直到2017年9月26日我公司才收到民航局补寄的《复议决定书》。民航局作出《复议决定书》的行为违反了《行政复议法》第十条、第二十二条、第二十三条、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第九条等法律规定。我公司诉请人民法院判决撤销《复议决定书》。

希优公司在庭审中向本院提交了以下证据：1、（2017）2号《投诉处理决定书》，用以证明华北民航局收到《复议决定书》后再次调查作出（2017）2号《投诉处理决定书》；2、行政复议申请书，用以证明希优公司针对（2017）2号《投诉处理决定书》提出行政复议申请，在申请中明确主张《复议决定书》程序违法。

民航局辩称：希优公司主张我局程序违法于法无据。根据《复议法实施条例》第九条的规定，是否通知第三人参加行政复议由复议机关根据案件审理需要决定，不是复议机关强制性法定义务。复议期间我局没有收到希优公司关于作为第三人参加行政复议的申请，故我局未通知希优公司参加复议活动，未向其寄发《复议决定书》；《复议决定书》的决定未对希优公司合法权益产生影响。我局责令华北民航局在充分调查的基础上，重新作出投诉处理决定，未对希优公司的合法权益产生影响；我局依法履行了法定职责，且事实认定清楚，适用法律正确，程序符合规定，所作复议决定合法有效。我局请求人民法院判决驳回希优公司的诉讼请求。

民航局在庭审中向本院提交了《复议决定书》，用以证明本行政复议案件的当事人不包括希优公司，《复议决定书》未影响希优公司的合法权益。

安伯公司述称，《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。我公司请求人民法院判决驳回希优公司的诉讼请求。

安伯公司在庭审中未提交证据材料。

经庭审质证，希优公司认为民航局未提交证据，《复议决定书》是本案被诉行政行为而非证据。民航局、安伯公司认为希优公司所提证据与本案案件事实没有关联。

本院结合各方当事人在庭审中发表的质证意见，对上述证据认证如下：民航局所提证据是本案被诉的行政行为，本院在此不予评论；希优公司所提证据与本案案件事实缺乏关联，本院不予采纳。

经审理查明，2017年5月17日，民航局以安伯公司为申请人，华北民航局为被申请人作出《复议决定书》。《复议决定书》决定撤销华北民航局所作投诉人为希优公司的2017年1号《投诉处理决定书》。民航局在涉案行政复议中未通知希优公司参加行政复议或者听取希优公司意见。民航局在本案诉讼中未提交证明《复议决定书》认定事实包括程序事实的证据。

裁判分析过程

本院认为：依照《行政复议法》第三条关于行政复议机关及其职责的规定，民航局具有接收安伯公司所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责；行政复议机关作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当按照正当程序原则的要求，通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定，属于违反法定程序。本案中，首先，希优公司是华北民航局所作2017年1号《投诉处理决定书》的行政相对人，与安伯公司向民航局所提涉案行政复议具有利益关系，属于利害关系人。其次，根据民航局作出撤销2017年1号《投诉处理决定书》的行政复议决定，以及民航局在《复议决定书》“本机关认为”中部分内容的阐述，能够认定民航局所作涉案行政复议决定，属于对希优公司产生不利影响的决定。据此，民航局作出《复议决定书》，未通知希优公司参加行政复议以保障希优公司陈述、申辩、知情等权利，即作出对利害关系人希优公司产生不利影响的行政复议决定，程序违法；《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，民航局仅向本院提交《复议决定书》，未提交任何证据，依照上述法律规定，《复议决定书》属于主要证据不足；综上，《复议决定书》程序违法、主要证据不足，本院对希优公司所提撤销《复议决定书》的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，本院判决如下：

裁判结果

撤销被告中国民用航空局于二○一七年五月十七日作出的民航复决字（2017）2号行政复议决定书。

案件受理费50元，由被告中国民用航空局负担（于本判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　严　勇
审　　判　　员　　　李智涛
审　　判　　员　　　李　丹

二〇一八年六月七日

法　官　助　理　　　李　珊
书　　记　　员　　　王　正