对城镇违法建设实施强制拆除前应当履行的程序义务｜北京行政裁判观察

裁判要旨

行政机关在对城镇违法建设进行强制拆除前，未依法作出限期拆除决定，亦未报经违法建设所在地的区县人民政府批准，即迳行对上述建筑物实施强制拆除，属于程序违法。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市海淀区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0108行初291号

当事人信息

原告王威，女，1964年11月19日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。

原告王新，女，1966年9月11日出生，汉族，北京市公安局海淀分局民警。

委托代理人霍起生（原告王新之夫），1966年7月15日出生，汉族，北京市公安局丰台分局民警。

被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。

法定代表人王志伟，局长。

委托代理人王申，男，北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局干部。

委托代理人周庆领，北京市立康律师事务所律师。

诉讼记录

原告王威、王新不服被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀城管局）作出的强制拆除行为，向本院提起诉讼。本院于2018年1月30日受理后，依法组成合议庭。2018年4月3日，本院公开开庭审理了本案。原告王威、王新及其委托代理人霍起生，被告海淀城管局的委托代理人王申、周庆领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年9月29日、9月30日，海淀城管局对王威、王新所有的北京市海淀区双榆树青云北区X楼XX号房屋的楼前南侧自建平房（以下简称涉案房屋）予以强制拆除。

在法定举证期限内，被告海淀城管局提交如下证据并当庭出示：1、海联督属地（2016）第XXXXX号监管通知单，证明被定性为刘某某-20161015问题、该问题2017年10月9日16时前需要将整改情况进行反馈，全北京市将进行通报；2、开墙破洞台账，证明该涉案房屋被列入开墙破洞的整治台账；3、拆除现场照片，证明涉案房屋为新生违法建筑，拆除前已经进行通知程序。同时，被告当庭出示北京市人民政府第197号令《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（以下简称197号令）、北京市人民政府第228号令《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称228号令）、《北京市城市规划条例》、《海淀区关于严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案》、海政办发[2016]77号《北京市海淀区人民政府办公室印发本区2016-2018年开墙破洞专项整治工作总体方案的通知》作为支持其诉讼主张的法律规范依据。

原告王威、王新诉称，1984年，北京青云仪器厂将北京市海淀区双榆树青云北区X楼XX号房屋连同涉案房屋分配给二原告父母居住使用。二原告是姐妹，一直与父母共同居住在涉案房屋中，父母去世后二原告一直居住至今。2017年9月29日，被告趁原告外出，在未履行任何告知程序的情况下，带领数十人，以拆除违章之名，强行拆除涉案房屋房顶。同年9月30日，被告一杨姓科员又带来大批施工人员，继续强行拆毁房子，导致房屋内家具损坏，拆下来的砖头瓦砾仍堆砌在院内，至今未见被告进行善后处理。被告实施的强制拆除涉案房屋的行为严重违法，首先，该行为属于《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第二款界定的行政强制执行行为，应当履行法定程序。被告在未履行任何法定程序的情况下强制拆除原告的房屋，违反了《行政强制法》的规定，侵害了原告的合法权益，并且直接造成了原告的财产损失。其次，被告认定涉案房屋为违章建筑没有事实和法律的依据。涉案房屋是在上世纪70年代房屋分配制的情况下，经由原告父母的单位分配所得，正式房和涉案房屋一并分配，原告父母和二原告共同居住使用了三十余年，被告无权限也无依据对涉案房屋的性质作出认定。同时，被告并未拆除与原告房屋相邻的、建筑年代相近的其他自建房，存在选择性执法的错误。最后，被告严重违反《行政强制法》第八条、第十条、第十六条、第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定。综上，请求人民法院依法确认被告强行拆除原告居住使用的涉案房屋的行为违法。

在本院指定的证据交换期限内，原告王威、王新向本院提交如下证据并当庭出示：1、X号楼前现状照片1张（从东向西拍摄），2、X号楼前现状照片1张（从西向东拍摄），3、强拆后屋内照片1张，4、强拆后照片1张，5、强拆后俯视照片1张，上述证据证明涉案房屋被违法拆除的情况；6、证明1，7、证明,2，上述证据证明涉案房屋建于1979年，系历史留存产物；8、照片1张，9、国营青云仪器厂家属委员会出具的证明，10、华乐食品店营业执照复印件，11、烟草专卖零售许可证复印件，上述证据证明二原告的母亲曾于1985年在涉案房屋开办华乐商店，该房屋系历史留存产物；12、视频光盘1张，证明违法强行拆除现场及至今无人清理的情况；13、违法建设（施工）罚款通知书，14、北京市行政性、事业性统一收费票据，15、继续施工证明，上述证据证明1990年2月经双榆树街道城管科对涉案房屋进行罚款后，该房屋得以继续建设；16、翻修门面证明，证明在涉案房屋开办的华乐商店经工商部门准许翻修门面；17、政府信息公开答复书、登记回执及海政办发[2016]77号《海淀区2016-2018年开墙破洞专项整治工作总体方案及附件》和答辩意见，证明不能认定涉案房屋为违法建设，且被告的强拆行为未履行法定程序。同时，二原告当庭出示《中华人民共和国行政处罚法》和《行政强制法》作为支持其诉讼请求的法律依据。

被告海淀城管局辩称，本案的二原告既不是房屋的建设者、也不是房屋的所有者，不符合行政相对人的条件，原告主体不适格，依法应驳回诉讼。根据197号令第五条规定，被告享有对违法建筑的执法权。涉案房屋并非起诉状所述的1979年建设的历史遗留产物，涉案房屋的屋顶为彩钢顶，属于新生的违法建筑。被告对违法建筑已进行通知，涉案房屋的墙壁上也标识巨大的“拆”字。二原告所述其本人及家人一直在涉案房屋内居住，不可能是事实，因为涉案房屋按原告的说法共计20平方米，不可能同时居住两家人。综上，被告作出行政行为适用法律正确，程序合法，二原告诉讼理由不成立，请求人民法院依法驳回二原告的诉讼请求。

上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：

针对原告王威、王新的证据，被告海淀城管局对证据1至证据5的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可，认为不能证明二原告所述事项；对证据6、证据7的真实性不予认可，因为没有证人出庭质证；认为证据8与本案不具备关联性，不能证明涉案房屋具有合法性；对证据13的证明目的不予认可，该罚款通知只能证明建房行为属于违法行为，但不能证明涉案房屋是1990年翻建的；对证据15的证明目的不予认可，该部门没有权力出具施工手续，不具有合法性；证据16是当时历史情况下的相应政策，不能证明涉案房屋具有合法性。被告对二原告提交的其他证据不持异议。

针对被告海淀城管局的证据，原告对所有证据的关联性均不认可，认为不能证明被告是否具有执法权，不能以“拆”字判定是否拆除，不能证明被告的程序合法，不能证明涉案房屋为新生违法建设。

本院对经过庭审质证的证据进行评议后，认证如下：

原告王威、王新提交的证据6、证据7属证人证言，未提交相关证人的身份证明，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）的提交证据的要求，本院不予采纳；证据17系被诉强拆行为作出之后取得，与本案不具备关联性，本院不予采纳。二原告提交的其他证据，符合《证据规定》中规定的提交证据的形式要求，来源真实、合法，与本案具备关联性，能够证明涉案房屋存在的历史沿革，对上述证明事项，本院予以采信。但是，原告未就涉案房屋属合法建设向本院提交相关证据。

被告海淀城管局提交的全部证据形式上符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，与本案具备关联性，本院予以采纳。其中，证据1监管通知单中显示“……知春路XX号院X号楼南侧，违法经营烟酒副食-刘某某-20161015问题”与二原告所描述的涉案房屋位置和用途不符，不能证明该监管通知单针对的是涉案房屋，对上述证明事项，本院不予采信；证据2、证据3能够证明被告拆除涉案房屋的情况，本院予以采信。但是，被告未就被诉强拆行为是否履行法定程序向本院提交相关证据。

根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：

涉案房屋位于王威、王新拥有产权的北京市海淀区双榆树青云北区X楼XX号房屋楼前南侧，归王威、王新管理和使用。2017年9月29日，海淀城管局以拆除违法建设的名义，将涉案房屋的屋顶拆除，并于次日对该房屋再次实施强行拆除行为，将其全部拆除。王威、王新认为，涉案房屋系历史遗留产物，不应当认定为违法建设，且海淀城管局对涉案房屋实施强制拆除前未履行法定程序，其强拆行为违法，遂向本院提起诉讼。

裁判分析过程

本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定，规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市或者区、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。197号令第五条规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。228号令第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。根据上述规定，海淀城管局具有对其行政辖区内未经批准建设的建筑物、构筑物或者其他设施作出限期拆除决定，并经批准后予以强制拆除的法定职权。

但是，行政机关在行使行政职权时，应当遵循法定程序。228号令第十二条第二款规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款；第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。本案中，被告在对涉案房屋进行强制拆除前，未依法作出限期拆除决定，亦未报经违法建设所在地的区县人民政府批准，即迳行对上述建筑物实施强制拆除，其行使行政职权的行为违反了上述条例和规章规定的法定程序，确有不当，本院应当予以纠正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局于二Ｏ一七年九月二十九日和九月三十日对原告王威、王新位于北京市海淀区青云北区一楼四十八号南侧建筑物实施的强制拆除行为违法。

案件受理费50元，由被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局负担（于本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。

审　  判　  长　　　孟军红
人 民 陪 审 员　　　闫　洪
人 民 陪 审 员　　　郭　焕

二Ｏ一八年六月十五日

书　  记　  员　　　单醇秀