请求确认行政协议无效不受诉讼时效限制｜北京行政裁判观察

裁判要旨

房屋征收补偿协议属于行政协议，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认合同无效之诉，不应受诉讼时效的限制。第三，从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人及时行使权利，稳定法律秩序及社会经济秩序。而合同无效是法律所代表的公共权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益，如果合同无效因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果，将会给国家及社会公共利益带来危害。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市门头沟区人民法院行政判决书

案号：（2017）京0109行初87号

当事人信息

原告李维茹，女，1938年10月10日出生，汉族，北京市门头沟区三家店服装厂退休职工，住北京市门头沟区。

被告北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市门头沟区滨河路18号。

法定代表人杨武平，主任。

委托代理人孙中鹤，北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室干部。

委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。

第三人冯淑霞，女，1958年8月10日出生，汉族，北京市通州区镶嵌厂退休职工，住北京市通州区。

委托代理人李英华，北京市盈科律师事务所律师。

第三人杨洋，男，1983年1月15日出生，汉族，北京地铁第三公司职工，住北京市通州区。

委托代理人李英华，北京市盈科律师事务所律师。

诉讼记录

原告李维茹诉被告北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室（以下简称门头沟征收办）征收补偿协议无效纠纷一案，于2017年8月15日向本院提起诉讼，本院于同月17日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因冯淑霞、杨洋同被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成由审判员许芳担任审判长、代理审判员张俊雅、人民陪审员周秀君参加的合议庭，于2017年12月19日公开开庭进行了审理。后合议庭组成人员依法进行了变更，组成由审判员许芳担任审判长、人民陪审员周秀君、李宝合参加的合议庭，并于2018年6月11日公开开庭进行了审理。第一次开庭，原告李维茹，被告门头沟征收办的委托代理人孙潇、杨练兵，第三人冯淑霞、杨洋及其委托代理人李英华到庭参加诉讼。第二次开庭，原告李维茹，被告门头沟征收办变更后的委托代理人孙中鹤、杨练兵，第三人冯淑霞、杨洋及其委托代理人李英华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告李维茹诉称，原告李维茹与杨福增（已于2006年1月14日去世）为夫妻关系，婚后共生育两个子女，分别是儿子杨跃年、女儿杨美华。杨跃年与冯淑霞为夫妻关系，杨洋系二人之子。杨福增于1957年承租了北京铁路分局位于北京市门头沟区火车站宿舍21排7号的公房（以下简称21-7号房屋），并签订《铁路职工房屋租赁契约》，在院内加盖了自建房。2011年6月10日，杨跃年与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订《房屋征收补偿安置协议》，杨跃年于2015年4月21日去世，现已注销户口。2015年8月，原告领取房屋周转金时，由于密码锁死，在门头沟区公证处咨询时，得知该协议是杨跃年作为被征收人签订的。原告认为，21-7号房屋原为杨福增承租的公房，现杨福增已经去世，原告作为杨福增的配偶，理应作为承租人继续承租该房屋。杨跃年既未在此院落内居住，户籍亦不在此院落，也不是房屋承租人，在未得到原告授权的情况下，无权与房屋征收部门签订涉案协议。诉讼请求：确认杨跃年与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室2011年6月10日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。

在法定期限内，原告李维茹向本院提交并当庭出示了以下证据：1、常住人口登记卡、证明信，证明原告和杨福增是夫妻关系，证明杨福增的死亡时间。2、城子大街社区居委会与北京铁路局北京西车务段出具的证明，证明原告一直在21-7号房屋居住。3、铁路职工房屋租赁契约，证明21-7号房屋由原告配偶杨福增承租，原告一直在此居住。4、《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》，证明该协议是由原告儿子杨跃年签订的，但原告李维茹并未委托杨跃年以承租人的名义，作为被征收人签订协议。5、证明三份，证明原告李维茹在21-7号房屋居住，自建房系原告所建，房屋水电费系原告所交，杨跃年的户籍并未在此房屋，且杨跃年并未在此居住。6、声明，证明原告并没有委托杨跃年以承租人的名义签订协议。7、陈和、何文红的证人证言，证明原告李维茹在21-7号房屋内居住并缴纳水电费。

被告门头沟征收办辩称，一、被告门头沟征收办与杨跃年签订房屋征收补偿安置协议的过程。21-7号房屋原为杨福增承租的铁路职工宿舍，杨福增于2006年死亡。2011年，根据《门头沟区人民政府关于城子大街国有资源整合改造升级项目房屋征收决定》，需要对上述房屋进行征收，杨福增之妻李维茹、之女杨美华委托之子杨跃年为代理人，以承租人名义代为办理房屋征收有关事宜，并约定如有争议或出现法律纠纷由委托方和受托方自行协商；或自行到法院解决。2011年6月10日，门头沟征收办与杨跃年签订了房屋征收补偿安置协议。二、被告门头沟征收办与杨跃年签订的房屋征收补偿协议合法有效。门头沟征收办与杨跃年签订的房屋征收补偿安置协议是双方真实意愿表示，未违反法律及行政法规的强制性规定，是合法有效的。综上所述，原告李维茹的起诉无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。

在法定期限内，被告门头沟征收办向本院提交并当庭出示了以下证据：1、交房验收单，证明杨跃年已经办理房屋交接手续。2、证明信，证明杨跃年户口登记地址为21-7号房屋，其父为杨福增。3、《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》，证明该协议合法有效。4、声明，证明原告李维茹已经委托其子杨跃年以承租人的名义办理征收有关事宜，被告依据声明与杨跃年签订涉案协议并无不妥。5、北京市房屋征收估价结果报告及估价结果通知单，证明对21-7号房屋进行评估的情况。6、21-7号房屋征收档案，包括北京市门头沟区房屋征收调查登记表、拆迁协议审核明细单、无证房申请确认表、承诺书、常住人口登记卡及其他身份材料、铁路职工房屋租赁契约，证明征收过程合法有效。

第三人冯淑霞、杨洋述称，第一，杨福增去世后公房承租人并未变更，杨福增的继承人共同委托杨跃年办理征收相关事宜并无不妥。第二，原告的起诉超过法定诉讼时限，应该驳回原告的诉讼请求。

在法定期限内，第三人冯淑霞、杨洋申请本院调取并当庭出示了以下证据：中国建设银行股份有限公司北京门头沟支行出具的杨跃年账号交易明细，证明杨跃年将征收补偿款转给李维茹，原告李维茹知道并同意杨跃年签订征收补偿安置协议的情况。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4、被告提交的证据3系本案被诉行政协议，依法不作为证据评价，原告提交的证据5、被告提交的证据4及第三人申请法院调取的证据因无法达到证明目的，本院不予采纳，原、被告提交的其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。

经审理查明：杨福增与原告李维茹系夫妻关系，杨跃年系二人之子，第三人冯淑霞系杨跃年之妻，第三人杨洋系杨跃年之子。杨福增于2006年死亡，杨跃年于2015年死亡。21-7号房屋系杨福增承租的北京铁路局北京铁路分局公房，并取得了铁路职工房屋租赁契约。杨福增死亡后，未办理承租人变更手续。2011年21-7号房屋被征收，确定的被征收人为杨福增（已故）杨跃年。2011年6月10日，杨跃年以被征收人名义与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》（编号：CZGYZYZH-Z0002号），落款被征收人处有杨跃年签字及捺印。该协议记载：被征收人被认定的正式房屋建筑面积33.88平方米；房屋征收补偿款共计62 169元。

在征收档案材料中有一份“李维茹、杨跃年、杨美华（杨福增之女）”名义签署的声明，该声明记载：承租人杨福增于2006年1月15日已故，其共居人或子女为：李维茹、杨跃年、杨美华，我们叁名全权委托杨跃年为我们的代理人，以承租人名义代为办理在城子大街国有资源整合改造升级项目房屋征收有关事宜。其中委托人处有“李维茹”三个字且字上有指纹，杨美华签字并捺印，受托人处有杨跃年签字并捺印。声明记载签署时间为2011年6月10日。

庭审中，原告李维茹表示其并未委托杨跃年以承租人的名义签订涉案协议，因其本人并不会写字，声明中的签字及捺印均非其本人的，并申请对声明中“李维茹”签字上的指纹是否是其本人所捺印进行鉴定。本院准许后，依法委托法大法庭科学技术鉴定研究所对此进行鉴定。2018年4月8日，该所向本院出具情况说明，称：“经该所初步审查，本案因检材不具备鉴定条件无法受理。”后鉴定工作未能开展，但第三人冯淑霞、杨洋均认可“李维茹”的签字及捺印均非其本人的，但表示原告知道声明的内容。被告门头沟征收办表示因签约现场视频保存时间有限且无法与现场工作人员核实，故以原告及第三人的陈述为准。

此外，21-7号房屋被征收时，李维茹为该房屋地址的户籍在册人口。李维茹为证明其在21-7号房屋内居住且缴纳水电费，向本院提交了城子大街社区居委会及北京铁路局北京西车务段出具的居住证明，并提供陈和、何小红的证言。陈和、何小红当庭陈述：21-7号房屋所在的公房水电费由每家轮流收取，原告李维茹一直在该房屋内居住且缴纳水电费，并未见杨跃年在此居住。经质证，第三人对证人证言均不予认可。

另查，2011年2月23日，经北京市门头沟区人民政府第79次常务会批准，成立北京市门头沟区房屋征收补偿办公室，并确定其为门头沟区房屋征收部门。2012年2月7日，北京市门头沟区机构编制委员会办公室作出门编委字[2012]12号《关于调整我区政府房屋征收工作体制的通知》，该通知第二条第1款：同意在区住房城乡建设委加挂“北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室”牌子，为区政府房屋征收部门，负责组织实施本区的房屋征收与补偿工作。

裁判分析过程

本院认为，本案的争议焦点为：1、原告李维茹的起诉是否超过法定起诉期限。2、杨跃年是否为21-7号房屋的实际承租人。3、杨跃年以承租人的名义作为被征收人与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》是否有效。

关于焦点一：第三人冯淑霞、杨洋主张本案应适用《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，原告的起诉已经超过法定起诉期限应当裁定驳回起诉。对此，本院认为，本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认合同无效之诉，不应受诉讼时效的限制。第三，从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人及时行使权利，稳定法律秩序及社会经济秩序。而合同无效是法律所代表的公共权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益，如果合同无效因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果，将会给国家及社会公共利益带来危害。因此，本案原告李维茹的起诉不受诉讼时效期间的限制。

关于焦点二：根据北京市门头沟区征收补偿安置方案：征收补偿对象为征收范围内被征收房屋的所有权人和公有住宅承租人。本案中，21-7号房屋系公房，应由其承租人作为征收补偿对象，杨福增系该房屋承租人，死亡后并未办理承租人变更手续，故应由该房屋实际承租人作为征收补偿对象签订征收补偿安置协议。

参照《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方同一户籍共同居住一年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”依据本院查明的事实，原告李维茹的户籍与原承租人杨福增在同一户籍，且与杨福增共同在21-7号房屋居住并缴纳水电费，产权单位北京铁路局北京西车务段亦出具证明对李维茹承租居住的事实予以认可。而根据被告门头沟征收办，第三人冯淑霞、杨洋提供的证据，并不能证明杨跃年的户籍在21-7号房屋，亦无法证明杨跃年在21-7号房屋居住并履行相关承租义务。据此可以认定李维茹为21-7号房屋的实际承租人，应由其作为征收补偿对象签订征收补偿安置协议，杨跃年并非21-7号房屋的实际承租人。

关于焦点三：杨跃年并非21-7号房屋的实际承租人，其以承租人的名义作为被征收人与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的涉案协议是否有效取决于是否得到实际承租人李维茹的有效授权。

根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，李维茹作为21-7号房屋的实际承租人，对21-7号房屋享有处分权，可以授予他人处分21-7号房屋的权利，包括签订征收补偿安置协议；亦可以委托他人作为委托代理人签订征收补偿安置协议并办理征收相关事宜。根据本案被告提供的声明来看，原告李维茹作为实际承租人已授权杨跃年以承租人的名义签订涉案协议。但根据本案查明的事实及当事人的陈述，本院认为：

首先，原告李维茹、第三人冯淑霞、杨洋均认可声明中的签字并非原告本人所签，捺印并非原告本人所摁，且被告门头沟征收办同意原告及第三人的陈述意见，故该声明中关于授权杨跃年以承租人名义办理征收事宜的内容不能视为其授予杨跃年处分权的真实意思表示。

其次，根据第三人冯淑霞、杨洋的主张，原告李维茹明确知道杨跃年签订涉案协议的行为，且实际领取了征收补偿款。对此，原告李维茹认可其确实从杨跃年处获取了全部征收补偿款。正因如此，可得出李维茹此前一直以为杨跃年系作为其委托代理人签订涉案协议的结论。杨跃年2015年去世后，原告李维茹因无法领取周转费才得知涉案协议的被征收人系杨跃年。综合考虑当事人陈述，本院认为，原告李维茹的真实意思并非授权杨跃年以承租人的名义签订征收补偿安置协议，而是仅委托杨跃年作为委托代理人签订征收补偿安置协议。

应当认为，原告李维茹并未将实际承租人签订征收补偿安置协议的权利让渡杨跃年，杨跃年亦无权以实际承租人的名义处分被依法征收的21-7号房屋。因原告李维茹明确表示不予追认，故杨跃年以承租人名义与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》应属无效。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条之规定，判决如下：

裁判结果

杨跃年以承租人名义与原北京市门头沟区房屋征收补偿办公室于二○一一年六月十日签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》无效。

案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室负担（于判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

审　  判　  长　　　许　芳
人 民 陪 审 员　　　李宝合
人 民 陪 审 员　　　周秀君

二○一八年六月二十九日

法   官   助  理　　　张俊雅
书      记      员　　　陈　杰