附带审查的规范性文件仅限于作出行政行为所依据的法律规范｜北京行政裁判观察

裁判要旨

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条款中所称的“依据”应当是指作出行政行为所依据的法律规范，而不是事实根据。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政判决书

案号：（2018）京行终4040号

当事人信息

上诉人（一审原告）罗吉，男，1983年5月28日出生，汉族，户籍所在地湖北省武汉市青山区。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国公安部，住所地北京市东城区东长安街14号。

法定代表人赵克志，部长。

委托代理人李叙明，中华人民共和国公安部工作人员。

诉讼记录

上诉人罗吉因诉中华人民共和国公安部（以下简称公安部）所作政府信息公开答复及行政复议决定并要求对相关文件进行规范性审查一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京02行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年10月25日，公安部作出2017年（答）327号《公安部政府信息公开答复书》（以下简称被诉答复书），主要内容为，“罗吉：本机关受理了你提出的政府信息公开申请（2017年第566号）。现对申请答复如下：经查，你申请获取的政府信息属于：法律、法规、规章等规定不予公开的其他情形。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的有关规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）所指应公开的政府信息。《公安机关执法细则》不对外产生效力，不作为执法依据，属于内部管理信息。根据政府信息公开条例第二十一条第二项的规定，对于你申请获取的信息，本机关不予公开”。罗吉不服，向公安部申请行政复议。2017年12月27日，公安部作出公复决字﹝2017﹞174号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉答复书。罗吉仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销被诉答复书并责令公安部重新作出答复;撤销被诉复议决定;对公安部依据的《公安机关执法细则》中的“本细则是指引公安机关及其人民警察严格、准确、规范执行法律、行政法规、司法解释、部门规章规定的内部规范，仅限公安机关内部适用，不得在任何法律文书中引用”等相关条款进行审查; 判令公安部承担本案诉讼费用及合理开支。

一审法院经审理查明：2017年10月9日，罗吉向公安部邮寄《中华人民共和国公安部政府信息公开申请表》，申请公开“贵部于2009年10月28日颁布的《公安机关执法细则》（公通字[2009]52号）之政策文件的纸质文件，上述政策文件须盖单位公章骑缝章，公开实施日期；若该政策文件已失效，请在答复书中注明失效日期；若即将修订上述政策，请公开其征求意见稿；若已更新该政策，请公开最新版文件”。10月10日，公安部收到该政府信息公开申请。10月25日，公安部作出被诉答复书并于次日向罗吉邮寄送达。罗吉不服，于10月28日向公安部邮寄行政复议申请书。10月29日公安部收到罗吉邮寄的行政复议申请材料。公安部依法受理后，于12月27日作出被诉复议决定，并于12月29日向罗吉邮寄送达。

一审法院经审理认为，根据审理查明的事实，罗吉申请公开的《公安机关执法细则》系公安机关“内部文件”，仅限公安机关内部适用，不对外发生法律效力。罗吉主张《公安机关执法细则》对外发生法律效力、不属于内部管理信息没有法律依据。据此，公安部在法定期限内作出被诉答复书，认定该申请信息依法属于不予公开范围，事实清楚，适用法律正确，程序合法，履行了法定告知和说明理由义务。对于罗吉申请撤销被诉答复书的诉讼请求不予支持。公安部受理罗吉提交的行政复议申请后，在法定期限内向被申请人发送行政复议申请书副本及行政复议提交答复通知书，并根据罗吉的申请安排其查阅了被申请人提交的书面答复及相关证据、依据。公安部在法定期限内作出被诉答复书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于罗吉申请撤销被诉复议决定的诉讼请求不予支持。被诉行政行为（即被诉答复书和被诉复议决定）所依据的法律规范是政府信息公开条例、《中华人民共和国行政复议法》的相关条款，而《公安机关执法细则》虽在被诉答复书和被诉复议决定中有所提及，但并非被诉行政行为的依据，不属于本案审查范围。因此，对于罗吉申请一并审查《公安机关执法细则》相关条款的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗吉的全部诉讼请求。

罗吉不服一审判决，向本院提起上诉，认为：（一）大量事实证据能够证明《公安机关执法细则》已对外发生法律效力，一审法院和被上诉人认为该细则不对外发生法律效力的理由没有事实和法律依据。（二）被上诉人在作出信息公开答复和行政复议决定时显然系依据《公安机关执法细则》相关条款内容，一审法院未一并审查被上诉人所依据《公安机关执法细则》的相关条款内容，属于审判程序违法。请求二审法院撤销一审判决，并依法改判;其他请求与一审诉讼请求一致。

公安部未向本院提交二审期间的书面答辩材料。

各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院的认证意见正确，本院予以确认。

本院查明的事实与一审查明的事实一致。

裁判分析过程

本院认为,政府信息公开条例第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……”。本案中，罗吉申请公开的《公安机关执法细则》系公安机关内部管理规范，属于内部信息，公安部亦在细则中规定该细则仅限公安机关内部适用，不得在法律文书中引用。一审法院对被诉答复书和被诉复议决定的合法性进行了详细的阐述，本院同意一审法院的分析，予以确认，不再赘述。

罗吉关于被上诉人在作出被诉答复书和被诉复议决定时显然系依据《公安机关执法细则》相关条款内容，一审法院未一并审查被上诉人所依据《公安机关执法细则》的相关条款内容，属于审判程序违法的主张，显然是对法律条款的误读。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条款中所称的“依据”应当是指作出行政行为所依据的法律规范，而不是事实根据。本案中，被诉答复书和被诉复议决定所依据的法律规范是政府信息公开条例、《中华人民共和国行政复议法》的相关条款，《公安机关执法细则》虽在被诉答复书和被诉复议决定中有所提及，但并非作出被诉答复书和被诉复议决定所适用的法律依据。故罗吉的上述主张没有事实和法律依据，本案不予支持。

综上，一审判决驳回罗吉的诉讼请求并无不当，本院应予支持。罗吉的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗吉负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　潘振东
审　　判　　员　　　贾宇军
审　　判　　员　　　哈胜男

二○一八年十月二十四日

书　　记　　员　　　果　然