行政机关采取公告送达前应穷尽其他送达方式｜北京行政裁判观察

裁判要旨

根据《工伤认定办法》第二十二条第二款的规定，《认定工伤决定书》的送达应参照民事法律有关送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。根据该条规定，公告送达是在直接送达、留置送达、邮寄送达等方式均无法送达的情况下，方可采用的送达方式。因此，若社会保险行政部门在诉讼中主张已通过公告送达方式送达了《认定工伤决定书》，其应提交证据证明在此之前已经穷尽了直接送达、留置送达及邮寄送达的方式。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市通州区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0112行初90号

当事人信息

原告北京宝立通商贸有限公司，住所地北京市通州区新华西街61号3层8-1-24号301室。

法定代表人赵成桂，执行董事。

委托代理人王红梅，女，1962年2月1日出生，北京宝立通商贸有限公司职员。

被告北京市通州区人力资源和社会保障局，住所地北京市通州区运河西大街113号。

法定代表人杨连元，局长。

委托代理人周伟玲，北京市通州区人力资源和社会保障局工伤保险科科员。

委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。

第三人彭一春，男，1961年2月15日出生，汉族，无职业。

诉讼记录

原告北京宝立通商贸有限公司（以下简称宝立通公司）不服被告北京市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）作出的京通人社工伤认（2230T0315476）号《认定工伤决定书》（以下简称《决定书》），于2018年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，因彭一春与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法向通州人社局、彭一春送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭后，宝立通公司于2018年5月23日向北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）针对（2016）京0112民初5513号民事判决书（以下简称5513号民事判决书）申请再审，本案依法中止审理，三中院于2018年7月25日作出（2018）京03民申399号民事裁定书（以下简称399号民事裁定书），驳回原告宝立通公司的再审申请。之后，本案依法恢复审理，本院于2018年8月20日公开开庭审理了本案。原告宝立通公司委托代理人王红梅，被告通州人社局的委托代理人周伟玲到庭参加诉讼，第三人彭一春经本院合法传唤无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告通州人社局依第三人彭一春申请于2016年9月13日作出《决定书》，认定如下：2015年1月7日彭一春与宝立通公司存在劳动关系。2015年1月7日21：30左右，彭一春在单位手机大卖场屋拆除铁板扣条工作中从梯子上坠落。受伤后在首都医科大学附属北京潞河医院（以下简称潞河医院）治疗，诊断为：右侧3-7肋骨骨折。彭一春受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤。

原告宝立通公司诉称：一、彭一春隐瞒和伪造了足以影响公正裁决的证据，通州人社局作出的《决定书》和劳动能力鉴定都是虚假和错误的。首先，彭一春称自己受公司领导的安排，在工作岗位于2015年1月7日晚上21：30左右和宝立通公司库管王宝孟一起站在梯子上拆除天棚板扣条而摔伤，该时间不在工作期间，其次无人也无领导安排他做这项工作；宝立通公司也不知晓。再者，彭一春称自己摔断五根肋骨，但未住院一天，未休病假，更未向宝立通公司领导汇报过，当彭一春要求向宝立通公司报销8000元医疗费时，宝立通公司负责人要求彭一春出示病历诊断、病历等相关资料，彭一春并未能提供并称自己是有单位的人，只要求报一些医疗费就可以了，以上情形于情于理于法都不能自圆其说。其实彭一春是XX公司的一名病休职工，依照法律规定，已有单位的病休职工不得与另一单位再重新建立劳动关系，通州人社局并未查清这一事实，以彭一春与宝立通公司存在劳动关系作出的工伤认定、产生的结果是错误的，即造成伤害是民事法律调整而非劳动关系范畴内调整。法律规定工伤认定要依据医疗机构的相关诊断证明、要有职工所在单位出具的时间、地点和事实相关情况介绍，应有两人以上的证人证明，直到现在宝立通公司未看到以上材料，认定未依法进行。二、通州人社局作出的《决定书》认定程序违法，导致宝立通公司丧失了知情权和参与工伤认定的权利，并产生了严重的后果。通州人社局未依法送达到宝立通公司，在宝立通公司不知情的情况下作出了工伤认定和劳动能力鉴定。宝立通公司于2017年6月14日领到京通劳人仲字[2017]第1654号裁决书（以下简称1654号裁决书），而2016年9月16日已公告送达《决定书》，也就是说宝立通公司领到决定书时候已然丧失了参与工伤认定的权利，而通州人社局是在有条件送达的情况下反而进行了公告送达，通州人社局完全能够通过电话通知到并且能够送达到的情况，不依法送达，程序上存在违法。通州人社局应当通知到宝立通公司参加工伤认定而未依法通知到，剥夺宝立通公司在工伤认定活动中权利。宝立通公司认为彭一春有恶意讨薪和恶意骗取宝立通公司伤残补助金和医疗费、工伤补助金的动机和行为，给神圣法律追求的公序良俗目的蒙上了灰尘。故宝立通公司诉至法院要求撤销《决定书》，诉讼费由通州人社局负担。

宝立通公司为证明上述主张，在举证期限内向本院提交了如下证据材料：

1.《决定书》，证明我方领取决定书时间为9月21日，是在领取确认劳动关系判决书之后；

2. 1654号裁决书，证明裁决书在工伤认定书之前送达，存在程序违法；

3.彭一春、王宝孟入职登记，证明两人入职时是邦华科技公司招入的职工；

4.工资表、任命书，证明彭一春自称是摔断五根肋骨但实际上未休息一天不符合实际，乔孟川是公司负责人，工资是由他监督发放的；

5.京通劳人仲字[2016]第0533号裁决书（以下简称0533号裁决书）；

6.（2017）京0112执1507号；

5-6.证明顺序颠倒违法造成后果；

7.情况说明，证明宝立通公司是2017年9月2日领取《决定书》。

通州人社局辩称：宝立通的起诉内容没有事实和法律依据，其诉讼请求不能成立。1.工伤认定是通州人社局的法定职责；2.通州人社局作出的《决定书》事实清楚，证据充分。首先，彭一春和宝立通公司之间存在劳动关系；其次，彭一春受到事故伤害事实清楚、证据充分；3.通州人社局作出的《决定书》适用法律正确，程序合法；4.宝立通公司提起行政诉讼已经超过了起诉期限，通州人社局2016年9月16日依法公告送达《决定书》，2016年11月14日公告期满该《决定书》即视为送达给宝立通公司，其提起行政诉讼的起诉期限应在2017年5月之前，现宝立通公司提起诉讼已经超过起诉期限，请求法院驳回其诉讼请求。

通州人社局在法定期限内向本院提交了以下证据材料：

一、程序证据

1.工伤认定申请表，证明彭一春提出工伤认定申请；

2.工伤认定申请受理决定书及送达回证，证明受理申请人的申请并送达受理决定书；

3.工伤认定中止通知书及送达回证，证明中止工伤认定及送达；

4.调查材料通知书、留置送达照片、EMS快递单、公告及刊登报纸，证明告知用人单位承担举证责任；

5.《决定书》、公告及刊登报纸、送达回证，证明告知用人单位及申请人认定工伤的结论并送达；

二、认定事实证据

（一）申请人申请工伤认定提交的证据材料

6.企业营业执照副本复印件，证明用人单位信息；

7.彭一春身份证复印件，证明申请人身份；

8.京通劳人仲字[2016]第0533号受理通知书，证明彭一春申请仲裁劳动关系；

9.0533号裁决书；

10.5513号民事判决书；

9-10.证明彭一春与用人单位存在劳动关系；

11.潞河医院诊断证明书；

12.门急诊病历手册复印件；

11-12.证明彭一春受伤时间及伤情诊断；

13.受伤经过证明及证明人王宝孟身份证复印件，证明彭一春受伤时间、地点及经过；

（二）通州人社局依职权调取的材料

14.工伤认定申请材料清单，证明申请工伤认定过程提供的材料；

15.对用人单位法定代表人王红梅的调查笔录及王红梅身份证复印件，证明用人单位办公地址、彭一春工作岗位、用人单位不服仲裁结果；

16.对证明人王宝孟的调查笔录，证明彭一春受伤时间、地点、经过；

17.法院判决书、调解书及生效确认书，证明5513号民事判决书生效；

18.对申请人彭一春的调查笔录，证明无法送达《调查材料通知书》；

19.工作记录，证明无法送达《决定书》；

（三）用人单位提交的材料

20.民事起诉状复印件；

21.诉讼费交款通知书复印件；

22.人民法院诉讼收费专用票据复印件；

20-22.证明用人单位不服仲裁结果。

通州人社局一并提交下列法律依据：

1.《工伤保险条例》第五条、第十四条、第十八条、第十九条、第二十条，证明职权依据、申请工伤认定须提交的材料；

2.《北京市实施〈工伤保险条例若干规定〉》第三条、第九条、第十一条、第十三条，证明职权依据、工伤认定申请时限。

彭一春未答辩，未向本院出示证据。

本院依法调取了399号民事裁定书。

本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：

宝立通公司、通州人社局提交的《决定书》为被诉行政行为，不能作为证据使用。宝立通公司提交的证据2、6与本案不具有关联性，本院不予采信。宝立通公司提交的证据3、4，不能证明其欲证明的问题，本院不予采信。宝立通公司提交的证据5内容真实，与本案具有关联性，能够证明彭一春与宝立通公司存在劳动关系，但不能够达到其证明目的，本院不予采信。宝立通公司提交的证据7，具有真实性及与本案的关联性，能够达到其证明目的，本院予以采信。通州人社局提交的证据5中的公告、刊登报纸及证据19，不能证明通州人社局已依法公告送达《决定书》，本院不予采信。通州人社局提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够达到其证明目的，本院予以采信。通州人社局提交的法律依据，本院予以认可。本院依法调取的399号民事裁定书，双方均无异议，本院予以采信。

通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2015年1月7日晚上21时30分左右，彭一春在宝立通公司经营场所拆除铁板扣条时从梯子上坠落，当天被送往潞河医院治疗，经该医院诊断，彭一春的伤情为右侧第3-7肋骨骨折。

2015年11月24日，彭一春向北京市通州区劳动人事争议仲裁委员会（以下简称通州仲裁委）提起劳动争议仲裁，通州仲裁委员会于2016年1月28日作出0533号裁决书，确认彭一春于2014年9月30日至2015年8月2日期间与宝立通公司存在劳动关系。2016年5月13日，本院作出5513号民事判决书，确认彭一春与宝立通公司于2014年9月30日至2015年11月24日期间存在劳动关系。2016年6月3日，上述5513号民事判决书生效。

2016年3月1日，彭一春向通州人社局提交《工伤认定申请表》。2016年3月3日，通州人社局依法予以受理。2016年3月3日，通州人社局向宝立通公司当时的法定代表人王红梅调查情况，王红梅陈述了宝立通公司的办公地址（同注册地），并称彭一春在手机大卖场做电工工作，工作时间有白班、夜班，但彭一春不是该公司员工，该公司已经针对0533号裁决书提起劳动争议诉讼。经核实，通州人社局于2016年3月3日作出工伤认定中止通知书，并送达至彭一春。上述5513号民事判决书于2016年6月3日生效之后，工伤认定程序恢复，通州人社局向宝立通公司送达《调查材料通知书》，送达过程如下：2016年6月24日前往宝立通公司的注册地、营业地送达该通知书，发现该公司已不在该处经营、办公，无人签收；2016年6月24日按照宝立通公司提供的办公地址（同注册地址）和联系方式邮寄该通知书，2016年6月26日该邮件退回，退回理由为无人认领；2016年7月4日在《工人日报》公告送达该通知书。同时，通州人社局向证明人王宝孟调查事发经过，王宝孟称彭一春受伤是在工作时间，当时宝立通公司安排其和彭一春拆卸宝立通公司手机大卖场屋顶上铁板扣条，彭一春从梯子上摔下受伤，之后彭一春被送往医院就诊。

经审查，2016年9月13日，通州人社局作出《决定书》并送达至彭一春。关于《决定书》向宝立通公司送达过程，通州人社局称其于2016年9月13日，电话通知王红梅领取，王红梅表示不来领取；2016年9月13日，该局工作人员郭浩、黄译萱前往宝立通公司的办公地址（同注册地址），经确认宝立通公司不在此处经营，并制作工作记录；2016年9月16日，在《工人日报》公告送达该《决定书》。

另，王红梅称其一直不知晓该《决定书》，其在收到通州人社局作出的彭一春劳动能力鉴定结论之时，才知道通州人社局已经作出了《决定书》，遂于2017年9月21日前往通州人社局工伤科处索要，并当天领取到了该《决定书》，至此通州人社局才将《决定书》合法送达给宝立通公司；通州人社局称2017年9月21日王红梅系通过非理性方式拿到《决定书》，并不能据此认为该局系于此时将《决定书》送达给宝立通公司。

裁判分析过程

本院认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，故通州人社局作为工伤保险主管部门对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有进行审查并做出决定的职责。

根据庭审调查及各方当事人的意见，本案存在如下争议焦点：

一、事发时彭一春与宝立通公司是否存在劳动关系

2015年11月24日，彭一春主张就其与宝立通公司之间存在劳动关系而向通州仲裁委申请仲裁。2016年1月28日，通州仲裁委作出0533号裁决书，裁决确认2014年9月30日至2015年8月2日期间彭一春与宝立通公司存在劳动关系。宝立通公司不服该裁决书，并向本院提起诉讼，本院于2016年5月13日作出5513号民事判决书，确认彭一春与宝立通公司于2014年9月30日至2015年11月24日期间存在劳动关系。2016年6月3日，5513号民事判决书生效。本案审理过程中，宝立通公司不服上述生效的5513号民事判决书，于2018年5月23日向三中院申请再审，三中院于2018年7月25日作出399号民事裁定书，驳回宝立通公司的再审申请。本案中，彭一春受伤发生在2015年1月7日，根据生效5513号民事判决书可知，事发时彭一春与宝立通公司存在劳动关系。

二、彭一春受伤是否应认定为工伤

《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。

本案中，各方对彭一春受伤地点并无分歧，争议焦点为彭一春是否工作时间内因工作原因受伤。从通州人社局在行政程序中调查内容可知，彭一春是在工作时间内因工作原因拆卸手机大卖场屋顶上铁板扣条时摔伤。宝立通公司虽否认彭一春的伤情及其在工作时间内受公司指派从事上述工作，然在通州人社局依法向其送达《调查材料通知书》之后，宝立通公司并未提交相应的证据予以证明。在本案诉讼中，宝立通公司仍未能提供有效的证据对此予以证实。故通州人社局依据调查的事实和证据认定彭一春所受伤害系工伤，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定。

三、通州人社局作出的《决定书》是否履行了法定程序

首先，关于彭一春申请工伤认定是否超过申请期限的问题

《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第二款第（五）规定，当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼耽误申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。

本案中，彭一春在2015年1月7日发生事故伤害，后其为确认与宝立通公司存在劳动关系于2015年11月24日申请劳动仲裁，之后，宝立通公司于2016年2月16日就此劳动关系争议提起民事诉讼，其解决劳动争议的时间，不予计算在工伤认定申请期限内。经本院核算，彭一春于2016年3月1日向通州人社局提起工伤认定申请，并未超过法定申请期限。

其次，通州人社局作出《决定书》是否超过处理期限

《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定。该条第三款规定，作出工伤认定决定需要以司法机关的结论为依据的，在司法机关尚未做出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

本案中，通州人社局于2016年3月3日受理工伤认定申请，在核实确认宝立通公司就劳动关系争议提起诉讼后，于2016年3月3日中止工伤认定。该劳动关系争议一案5513号民事判决书于2016年6月3日生效之后，通州人社局于2016年7月4日依法公告送达《调查材料通知书》，公告期满后于2016年9月13日作出《决定书》。经本院核算，通州人社局作出《决定书》并未超过法定处理期限。

最后，通州人社局公告送达《决定书》是否合法

根据《工伤认定办法》第二十二条第二款的规定，《认定工伤决定书》的送达应参照民事法律有关送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。根据该条规定，公告送达是在直接送达、留置送达、邮寄送达等方式均无法送达的情况下，方可采用的送达方式。

本案中，由于《决定书》认定了彭一春为工伤，该认定对于宝立通公司权益具有较大影响，故通州人社局应采取较为审慎的方式送达该决定书。但通州人社局向法院提交的证据无法证明，其在选择公告送达方式之前，已经穷尽了直接送达、留置送达及邮寄送达的方式。因此该公告送达方式存在程序违法情形，该送达方式对宝立通公司亦不产生公告送达的法律效力。通州人社局认为宝立通公司的起诉超过法定起诉期限之主张，本院不予采纳。

综上，通州人社局作出的《决定书》认定事实清楚、适用法律正确，立案调查程序合法，但送达程序轻微违法、对宝立通公司的权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市通州区人力资源和社会保障局作出的京通人社工伤认（2230T0315476）号《认定工伤决定书》违法。

案件受理费五十元，由被告北京市通州区人力资源和社会保障局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。

审　　 判　　长　　　邱春阳
人  民  陪  审  员　　　丁玉亭
人  民  陪  审  员　　　李春茂

二○一八年九月二十八日

书　　 记　　员　　　徐　晶