行政复议对象的确定应根据申请人的复议请求进行识别判断｜北京行政裁判观察

裁判要旨

申请人在行政复议申请书的案由部分的表述仅表明案件来源，并不必然意味着被申请行政复议的对象即为所表述内容，行政复议对象或标的确定，应根据申请人的复议请求进行识别判断。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政判决书

案号：（2018）京行终5748号

当事人信息

上诉人（一审被告）国家药品监督管理局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。

法定代表人焦红，局长。

委托代理人郗文静，国家药品监督管理局工作人员。

委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）陈水娣，女，1958年1月15日出生，汉族，住福建省惠安县。

被上诉人（一审原告）方姗姗，女，1987年6月4日出生，汉族，住福建省惠安县。

被上诉人（一审原告）方某，男，2000年12月1日出生，汉族，住福建省惠安县。

共同委托代理人周成铿，福建佳远律师事务所律师。

共同委托代理人高玲玲，福建佳远律师事务所实习律师。

诉讼记录

上诉人国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京01行初567号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案，上诉人国家药监局委托代理人郗文静、王青斌，被上诉人陈水娣及共同委托代理人周成铿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年4月11日，国家药监局作出药监复不受字〔2018〕2号行政复议不予受理决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：陈水娣、方姗姗、方某（以下简称陈水娣等3人）不服被申请人福建省食品药品监督管理局（以下简称福建省食药监局）2018年2月5日作出的《关于陈水娣、方姗姗、方某申请书的复函》（以下简称《复函》），提起行政复议申请，本复议机关已收悉。经审查，被申请人作出的《复函》系对陈水娣等3人2017年11月8日提起的《申请书》作出的回复，该申请书的请求内容实质是向被申请人提出的工作建议。被申请人对陈水娣等3人提出的工作建议的处理行为，不影响陈水娣等3人的合法权益，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围。根据行政复议法第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第五项规定，对陈水娣等3人的行政复议申请决定不予受理。陈水娣等3人不服被诉复议决定，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。

一审法院经审理查明：2017年11月8日，陈水娣等3人向福建省食药监局提交《申请书》，请求：一、撤销福建省食药监局“桔香祛暑和胃茶（国准字B20021054）”药品再注册的审批行政行为；二、撤销福建省食药监局同意“桔香祛暑和胃茶的药品生产企业由‘柏桐堂公司’变更为‘太平洋公司’；生产地址由‘福建省安溪县城区二环路58号’变更为‘福建省泉州经济技术开发区清濛园区雅泰路1号’；原药品批准文号不变。并请对说明书、包装标签做相应修改”的行政许可行为。

2018年2月5日，福建省食药监局作出《复函》，主要内容为：一、桔香祛暑和胃茶上市二十多年，该药品所有变更的行政许可均按照《中华人民共和国药品管理法》和《药品注册管理办法》相关规定实施的，合法合规。二、按照现行《中华人民共和国药品管理法》和《药品注册管理办法》有关规定，药品批准文号（生产批件）必须是药品生产企业，药品批准上市和注销行政许可均由国家食品药品监督管理总局实施。福建高级人民法院2017年5月24日出具的《民事判决书》〔（2016）闽民终1121号〕虽判决你们拥有“桔香祛暑和胃茶（药品批准文号为国药准字B20021054）药品技术成果的科技成果权”，但从法律地位上来说，桔香祛暑和胃茶批准文号的合法拥有者仍为太平洋公司。如需申请撤销该药品批准文号，建议陈水娣等3人与太平洋公司协商达成一致，由太平洋公司向国家食品药品监督管理局提出注销批准文号的申请。

陈水娣等3人于2018年4月4日向国家药监局提出行政复议申请，行政复议申请书载明其因不服福建省食药监局《复函》，提出行政复议，复议请求：一、撤销福建省食药监局同意“桔香祛暑和胃茶（国准字B20021054）”药品再注册的审批行政行为；二、撤销福建省食药监局同意“桔香祛暑和胃茶的药品生产企业由‘柏桐堂公司’变更为‘太平洋公司’；生产地址由‘福建省安溪县城区二环路58号’变更为‘福建省泉州经济技术开发区清濛园区雅泰路1号’；原药品批准文号不变。并请对说明书、包装标签做相应修改”的行政许可行为。三、确认《复函》违法。2018年4月9日，国家药监局收到陈水娣等3人提出的行政复议申请。同月11日，国家药监局作出被诉复议决定并寄送陈水娣等3人，同月16日，国家药监局收到该邮件的退件，国家药监局于同月17日再次向陈水娣等3人邮寄被诉复议决定，陈水娣等3人于同月19日签收。

在本案一审庭审中，陈水娣等3人明确对国家药监局作出被诉复议决定的程序没有异议。

一审法院认为，行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案陈水娣等3人以福建省食药监局为被申请人向国家药监局提起行政复议申请，国家药监局有权处理陈水娣等3人提出的行政复议申请。

鉴于陈水娣等3人对国家药监局作出被诉复议决定的程序合法性无异议，经审查，对国家药监局针对陈水娣等3人提出的第三项行政复议请求作出被诉复议决定的程序合法性予以确认。陈水娣等3人提出的第三项行政复议请求中的《复函》，系福建省食药监局针对陈水娣等3人于2017年11月8日提起的《申请书》作出的回复，该申请书请求内容的实质是向福建省食药监局提出工作建议，福建省食药监局作出的《复函》并未影响陈水娣等3人的合法权益，国家药监局据此认定陈水娣等3人提出的第三项行政复议请求不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，对陈水娣等3人提出的该项行政复议申请决定不予受理并无不当，应予支持。陈水娣等3人关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，依据不足，不予支持。

行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，国家药监局已经收到陈水娣等3人提交的行政复议申请书，该行政复议申请书中含有三项行政复议请求，而国家药监局只针对陈水娣等3人提出的第三项行政复议请求作出被诉复议决定，对于陈水娣等3人提出的第一项与第二项行政复议请求，国家药监局未作出行政复议决定。结合上述规定，本案应视为国家药监局已经受理陈水娣等3人提出的第一项与第二项行政复议请求，国家药监局应针对陈水娣等3人提出的第一项与第二项行政复议请求作出行政复议决定。国家药监局至今未针对陈水娣等3人提出的第一项与第二项行政复议请求作出过行政复议决定书，已经超过上述法定复议期限，应属未履行行政复议职责，依法应当责令国家药监局在法定期限内对陈水娣等3人提出的第一项与第二项行政复议请求作出行政复议决定。国家药监局关于其已作出复议决定书，已经履行了行政复议职责的主张，依据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、责令国家药监局在本判决生效后的法定期限内对陈水娣等3人于2018年4月4日提出的行政复议申请书中的第一项与第二项行政复议请求作出行政复议决定；二、驳回陈水娣等3人的诉讼请求。

国家药监局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法判决驳回陈水娣等3人全部诉讼请求。主要理由为：一审判决认为其对陈水娣等3人第一、二项行政复议请求未作出复议决定，缺乏事实及法律依据。1.在陈水娣等3人申请复议的《复函》不属于行政行为的情况下，一审法院要求其对陈水娣等3人的复议请求进行实质审查没有事实及法律依据。陈水娣等3人在行政复议申请书中列明因不服《复函》提出复议，故复议请求系基于不服《复函》而提出，因此，其对该复议申请的处理，应围绕《复函》进行。一审判决认为陈水娣等3人的行政复议申请不仅针对《复函》提出，而且同时针对福建省食药监局的相关行政许可提出，超出行政复议申请书明示的内容，缺乏事实依据；2.被诉复议决定实质上包含了对陈水娣等3人不服福建省食药监局有关行政许可行为的处理意见；3. 陈水娣等3人第一、二项复议请求属于信访事项，不属于复议范围。

陈水娣等3人答辩认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，本案二审的争议焦点在于：陈水娣等3人向国家药监局提出的行政复议申请中第一项和第二项复议请求，是要求复议机关直接撤销福建省食药监局所作行政许可行为，还是基于不服福建省食药监局所作复函，要求复议机关撤销复函中认定相关行政许可行为合法的意见。根据审理查明的事实，陈水娣等3人向国家药监局提出的行政复议申请中第一项和第二项复议请求，与其向福建省食药监局提出申请书中请求的内容并无不同，均系要求撤销福建省食药监局所作行政许可行为。虽然陈水娣等3人在行政复议申请书的案由部分表述为不服福建省食药监局《复函》，但该表述仅表明案件来源，并不必然意味着被申请行政复议的对象即为《复函》，行政复议对象或标的确定，应根据申请人的复议请求进行识别判断。因此，陈水娣等3人的行政复议申请不仅针对《复函》提出，而且同时针对福建省食药监局的相关行政许可提出。国家药监局仅针对《复函》作出被诉复议决定，属于遗漏复议请求，故一审法院判决责令国家药监局对陈水娣等3人提出的行政复议申请中第一项和第二项复议请求作出复议决定，并无不当。国家药监局认为一审判决超出行政复议申请书明示的内容，第一、二项复议请求属于信访事项，不属于复议范围，被诉复议决定实质包含对福建省食药监局有关行政许可行为处理意见的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

此外，福建省食药监局所作《复函》系基于陈水娣等3人请求福建省食药监局自行撤销其作出的行政许可行为所作答复意见，并未对陈水娣等3人权利义务产生实际影响，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，故被诉复议决定不予受理陈水娣等3人要求确认《复函》违法的复议请求并无不当。

综上，一审法院判决责令国家药监局在法定期限内对陈水娣等3人提出的行政复议申请中第一项和第二项复议请求作出复议决定，并驳回陈水娣等3人要求撤销针对《复函》不予受理决定的诉讼请求正确，本院应予维持。国家药监局的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由国家药品监督管理局负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　娄宇红
审　　判　　员　　　霍振宇
审　　判　　员　　　刘天毅

二○一八年十一月三十日

书　　记　　员　　　路　陶