行政机关不应将内部工作制度作为执法程序依据｜北京行政裁判观察

裁判要旨

行政机关在对外作出行政行为时，不应将内部工作制度的相关条款作为执法程序依据。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市石景山区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0107行初78号

当事人信息

原告北京永远在线上网服务中心，住所地北京市石景山区鲁谷南路12号东部社区服务中心地下一层。

投资人司马文君，女，经理。

委托代理人刘瑞，男，1952年6月24日出生，住北京市昌平区。

委托代理人吴立江，男，1964年8月19日出生，住北京市海淀区。

被告北京市石景山区安全生产监督管理局，住所地北京市石景山区石景山路18号。

负责人佟晓军，男，局长。

出庭负责人栾松，男，副局长。

委托代理人徐洁，女，北京市石景山区安全生产监督管理局干部。

委托代理人毛大伟，男，北京市石景山区安全生产监督管理局干部。

被告北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。

法定代表人陈之常，男，代区长。

委托代理人周良军，男，北京市石景山区人民政府法制办公室干部。

委托代理人赖芸，女，北京市石景山区人民政府法制办公室干部。

诉讼记录

原告北京永远在线上网服务中心（以下简称永远在线网吧）不服被告北京市石景山区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）、被告北京市石景山区人民政府（以下简称区政府）安全生产监督管理行政答复纠纷，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月20日立案后，依法分别向被告区安监局、区政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日组织原、被告进行了证据交换并向各方送达了证据清单，于2018年7月11日和2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告永远在线网吧的委托代理人刘瑞、吴立江，被告区安监局的副局长栾松作为行政机关负责人和委托代理人徐洁、毛大伟，被告区政府的委托代理人周良军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年1月15日，被告区安监局以通过电话口头回复的方式向原告永远在线网吧作出答复意见（以下简称被诉口头答复行为），内容概要为：该单位报告的“泡水淹溺单位财产”举报事项不属于生产安全事故性质。后原告永远在线网吧不服，向被告区政府提起行政复议申请。2018年4月8日，被告区政府做出《行政复议决定书》（石政复[2018]14号）（以下简称被诉《行政复议决定书》），决定维持区安监局2018年1月15日对永远在线网吧作出的被诉口头答复行为。

原告永远在线网吧诉称，原告在2017年11月2日得知原告的营业场所发生泡水淹溺财产设备的突发事故事件。原告马上到事故现场组织人员抢救计算机、显示器等生产经营重要设备。原告在当日通过电话110报警未果，于2018年1月5日通过电话12350向北京市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）报告，并通过电话向被告区安监局报告此次泡水事故，又于2018年1月6日向被告区安监局邮寄了《生产安全事故举报书》，报告原告此次发生的泡水事故情况。但被告区安监局未立即到现场履行职责。被告区安监局于2018年1月15日电话告知原告，原告报告的泡水事故不属于生产安全事故。原告认为被告区安监局的答复行为属于超越职权，曾向区政府提出行政复议申请，但区政府做出的复议决定，认定事实不清，适用法律严重错误，结果也是错误的。现原告诉到法院，诉讼请求：1、请求撤销被告区安监局于2018年1月15日做出的被诉口头答复行为;2、撤销被告区政府做出的被诉《行政复议决定书》；3、对市安监局制定的《北京市安全生产举报信息处理办法》中第二条、第四条、第八条、第九条进行合法性审查，不作为认定行政行为合法的依据，并向该规范性文件制定机关提出《司法建议》，撤销该文件上述条款。

原告永远在线网吧在证据交换过程中向本院提交了以下证据：

证据1、原告发生电力供应断电事故当日的报警110记录四份，

证据2、原告在营业中发生断电事故后游行示威照片两张，

证据3、证人史某、王某、刘某分别提供的证人证言及证人身份证复印件，

证据4、原告单位2016年营业电费收据七页，

证据5、原告新版营业执照，

证据1至证据5证明原告单位在营业中有120多名顾客上网，突然发生电力断电供应安全事故，报警110，后报电力监管机关。

证据6、原告手机通话记录详情单，

证据7、2017年11月2日原告发生泡水淹溺财产事故现场录像、照片、录音的光盘（光盘中录像六段、没有文字材料的录音两段、照片三十七张）。

证据8、2018年1月5日原告拨打12350举报电话及区安监局电话报告事故的通话记录单，

证据9、EMS快递单及邮寄的《生产安全事故举报书》，

证据10、被告区安监局于2018年1月15日作出被诉口头答复行为通话记录内容概要，

证据6至证据10共同证明2017年11月2日原告发生了本案原告举报的泡水淹溺计算机财产突发事件，曾报警110，也向区安监局进行了报告。

证据11、其它诉讼案件中的答辩状，证明：1、原告发生的2017年11月2日泡水淹溺财产事件，报警110，公安机关作出了行政答复“未发现人为故意破坏”，不构成违反治安管理行为的结论；2、公安机关作出行政答复具有公定力，作出立即生效，与被告区安监局作出的本案被诉口头答复行为相悖。

证据12、2018年1月29日被告区安监局作出《停电事故举报回复》，

证据13、《关于电力供应断电安全事故说明回复》，

证据12和证据13共同证明：1、职权机关告知原告向国家能源局报告电力供应断电事故，该断电事故尚未依法调查处理完毕，又连续发生次生的泡水淹溺全部计算机财产突发事件事故（依法规定属于“衍生”的灾难事故类型性质）；2、在法定授权职责机关尚未作出安全生产事故认定结论之前，被告区安监局针对原告发生“次生泡水淹溺财产突发事件”，作出的本案被诉口头答复行为明显属于超越职权，属于无效行政行为。

证据14、2017年11月2日本案涉及的泡水淹溺事件当日原告和当地社区组织救援，后双方清理并核对了现场泡水财产设备清单，证明事发现场的救援财产的情况。

此外原告在第一次庭审过程中的举证阶段补充提交证据15、《受理案件通知书》（（2018）京04行初851号），证明生产安全事故调查处理认定权在区政府。原告在第二次庭审过程中最后陈述阶段补充提交两份证据：证据16、肖平副区长做出的批示，证明区安监局在另案中明确将《北京市安全生产举报信息处理办法》作执法依据。证据17、《合议庭组成人员及书记员告知书》（（2018）京04行初502号），证明原告另案立案情况。

被告区安监局辩称：1、被告区安监局具有对安全生产举报信息进行核查处理的职权。2、被告区安监局对举报信息的处理认定事实清楚，证据充分，于法有据。3、被告区安监局依法依规积极履职，符合法定程序。请求法院依法驳回原告诉讼请求。

被告区安监局在举证期限内向本院提交以下证据：

证据1、《生产安全事故举报书》，证明2018年1月5日被告区安监局接到原告的举报事项。

证据2、《安全生产举报投诉受理单》，证明被告区安监局于2018年1月5日接到原告举报事件后于10个工作日内完成了核查处理，于2018年1月15日对原告进行了答复。

证据3、《民事判决书》（（2017）京01民终5375号），证明被告区安监局在调查举报事件中收集的相关证据材料。

证据4、《民事判决书》（（2017）京0107民初6085号），证明被告区安监局在调查举报事件中收集的相关证据材料。

证据5、《关于鲁谷社区服务中心地下室出租房清退的情况说明》，证明被告区安监局在调查举报事件中收集的相关证据材料，以及原告举报的事件发生在该单位非生产经营活动中的情况。

证据6、区安监局接举报人刘瑞提出举报事项的录音及文字内容，证明原告于2016年9月至今停止经营的情况。

证据7、区安监局电话回复举报人的录音及文字内容，证明被告区安监局对原告举报事件进行了答复。

被告区安监局在法定期限内提交的法律依据如下：

1、《中华人民共和国安全生产法》第九条、第七十条。

2、《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号）第二条。

3、《北京市安全生产监督管理局关于印发<北京市安全生产举报信息处理办法>的通知》第二条、第四条、第八条、第九条。

被告区政府辩称，被告区政府做出的被诉《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，未侵犯原告合法权益，请求法院驳回原告诉讼请求。

被告区政府在举证期限内向本院提交以下证据：

证据1、行政复议申请材料（包括：行政复议申请书、原告提供的音像资料文字说明、原告的授权委托材料），证明2018年1月22日，原告提出行政复议申请，区政府接收了申请材料的情况。

证据2、《行政复议答复通知书》、送达回证、区安监局提交的行政复议答复书及授权委托材料，证明区政府于2018年1月23日向区安监局直接送达行政复议申请书等申请材料及行政复议答复通知书，区安监局当日收到并提交书面答复及委托手续的情况。

证据3、《延期审理通知书》及送达回证，证明区政府对行政复议延期审理的情况。

证据4、被诉《行政复议决定书》及送达回证，证明区政府作出及送达本案被诉《行政复议决定书》的情况。

证据5、区安监局在行政复议程序中提交的《案件证据目录及证据材料复印件》，证明被诉行政行为的合法性。

被告区政府在法定期限内提交的法律依据如下：

1、《中华人民共和国行政复议法》。

2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据7中没有文字资料的两段录音，因不符合证据形式要件，故本院不予接纳；原告提交证据6、证据8至证据10以及证据7中除没有文字资料的两段录音之外的其他证据，符合证据形式要件，且能够证明原告向区安监局提出投诉举报及区安监局做出被诉口头答复行为的情况，对于上述能够证明的情况，本院予以采纳；原告提交的证据3虽不能达到其主张的证明目的，但能够证明原告自2016年9月起一直停止经营的情况，本院对于该证据能够证明的情况予以认定；原告提交的其它证据均与本案无关，且在庭审过程中补充提交的证据超过举证期限，故本院不予接纳。被告区安监局提交的证据中的被诉口头答复行为系本案被诉行为，不得作为证据；被告区安监局提交的其它证据均符合证据形式要件，且能达到其主张的证明目的，本院均予以采纳。被告区政府提交的证据4中的被诉《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，不得作为证据；被告区政府提交的其他证据均符合证据形式要件，且能达到其主张的证明目的，本院均予以采纳。

经审理查明，原告永远在线网吧租赁北京市石景山区鲁谷南路X号东部社区服务中心地下一层（以下简称涉案地址）用于单位经营使用。出租方通知原告于2016年4月7日解除对涉案地址的租赁合同，原告遂与出租方对涉案地址的租赁关系发生租赁纠纷。原告自2016年9月起在涉案地址停止经营。2017年6月7日，本院做出《民事判决书》（（2017）京0107民初6085号），判决原告于判决生效后二十日内将涉案地址腾退并交付出租方。原告不服，提出上诉。2017年9月22日，北京市第一中级人民法院做出《民事判决书》（（2017）京01民终5375号），判决驳回上诉，维持原判。2017年11月2日，原告在涉案地址仍处于停业状态。

原告永远在线网吧于2018年1月5日通过电话向被告区安监局投诉：2017年11月2日涉案地址发生泡水事件，造成原告财产损失，请被告区安监局按照生产安全事故调查处理。原告永远在线网吧于2018年1月6日又向被告区安监局邮寄《生产安全事故举报书》，认为2017年11月2日在涉案地址发生泡水事件。该举报书中“举报控告事项”：“一；请求贵局依据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，调查《北京永远在线上网服务中心》11、2、‘企业全部财产泡水事故’事件，作出行政处理。二；请求贵局派执法人员达到事故发生现场，调查结果书面通知利害关系举报人单位。”被告区安监局接到上述投诉后，经过调查了解，查明原告于2017年11月2日在涉案地址未进行经营活动，遂于2018年1月15日通过电话向原告做出被诉口头答复行为。

原告永远在线网吧不服，于2018年1月22日向被告区政府提交行政复议申请书及相关申请材料，行政复议请求事项：1、请求撤销区安监局于2018年1月15日通过电话做出的被诉口头答复行为；2、请求责令区安监局重新依法作为。被告区政府于当日予以受理，并于次日向区安监局送达了《行政复议通知书》及行政复议申请书副本。区安监局于2018年1月30日提交了《行政复议答复意见书》及相关证据材料。被告区政府于2018年3月22日做出并依法送达《延期审理通知书》，以本案情况复杂不能在规定期限内做出行政复议决定为由，通知延期30日做出行政复议决定。区政府于2018年4月8日做出了被诉《行政复议决定书》，并于次日以邮寄方式向原告送达。

原告接到被诉《行政复议决定书》后不服，遂提起本案行政诉讼。

另查明，在本案诉讼过程中，区安监局承认在做出被诉口头答复行为时，虽未向原告告知，但实际对原告适用了市安监局制定的《北京市安全生产举报信息处理办法》中第二条、第四条、第八条、第九条作为执法程序依据。

再查明，在本案诉讼过程中，市安监局向本院出具《关于<北京市安全生产举报信息处理办法>是否属于规范性文件的说明》，说明该局制定的《北京市安全生产举报信息处理办法》属于内部工作制度，不应当视为行政规范性文件。区安监局和区政府亦明确同意市安监局的上述意见。

裁判分析过程

本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第七十条规定，被告区安监局对举报投诉本行政区域内的安全生产事项具有依法处理职责。

《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号）第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”由于原告自2016年9月起至2017年11月2日并未在涉案地址进行经营，因此被告区安监局做出的被诉口头答复行为具有事实依据和法律依据。

由于市安监局作为《北京市安全生产举报信息处理办法》的制定机关，在本案诉讼中以书面方式陈述意见，明确确认《北京市安全生产举报信息处理办法》属于该局内部工作制度，且区安监局和区政府在本案诉讼中亦明确同意市安监局上述意见，所以区安监局不应在做出被诉口头答复行为时将《北京市安全生产举报信息处理办法》相关条款作为执法程序依据。但被告区安监局做出被诉口头答复行为的程序并不违反其它相关法律、法规、规章或规范性文件，且并无明显不当，因此应属于程序轻微违法。

由于区安监局做出被诉口头答复行为具有事实依据和法律依据，仅属于程序轻微违法，且对原告永远在线网吧权利不产生实际影响，因此本院确认被告区安监局做出被诉口头答复行为违法，但不予撤销。原告永远在线网吧提出有关区安监局做出的被诉口头答复行为超越职权应属于无效的诉讼意见，因无法律依据，本院不予采纳。

虽然被告区政府做出的被诉《行政复议决定书》适用《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号）第二条并无不当，但由于区安监局做出的被诉口头答复行为程序轻微违法，因此区政府做出的维持区安监局被诉口头答复行为的被诉《行政复议决定书》应予撤销。

由于原告永远在线网吧提出要求撤销区安监局做出的被诉口头答复行为的诉讼请求，理由不能成立，故本院不予支持。由于《北京市安全生产举报信息处理办法》属于市安监局制定的内部工作制度，并不属于规范性文件审查范围，因此对于原告永远在线网吧提出的一并审查《北京市安全生产举报信息处理办法》相关条款合法性的请求，本院不予支持。原告提出的其它诉讼请求，本院予以支持。

综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告北京市石景山区安全生产监督管理局于2018年1月15日向原告北京永远在线上网服务中心做出的内容概要为该单位报告的“泡水淹溺单位财产”举报事项不属于生产安全事故性质的口头答复行为违法。

二、撤销被告北京市石景山区人民政府做出的《行政复议决定书》（石政复[2018]14号）。

三、驳回原告北京永远在线上网服务中心提出的其它诉讼请求。

案件受理费50元，由被告北京市石景山区安全生产监督管理局、被告北京市石景山区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。在上诉期限内，提出上诉却拒不交纳或逾期交纳上诉案件受理费的，按未提出上诉处理。

审　  判　  长　　　滕恩荣
人 民 陪 审 员　　　郭秀梅
人 民 陪 审 员　　　杨桂英

二〇一八年九月二十一日

书　  记　  员　　　张美玲