专项行动中的拆除违法建设行为亦应恪守程序底线｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 行政机关在对违法建设实施强制拆除前，应当依法履行限期当事人自行拆除、公告、催告等法定程序。乡镇人民政府作为全市范围“疏解整治促提升”专项活动最直接的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力，但无论如何，依法行政的基本原则不能突破。如在实施拆除时未遵循法定程序，为此应承担不利的法律后果。

2. 有权针对强制拆除违法建设行为提起诉讼的不应仅限定为房屋所有权人，与强制拆除房屋行为有利害关系的其他主体认为拆除行为侵犯其合法权益的，亦具有提起行政诉讼的原告主体资格。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市门头沟区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0109行初33号

当事人信息

原告北京京龙科技有限公司，住所地北京市门头沟区三家店西老店246号。

法定代表人岳春清，总经理。

委托代理人郭根顺，北京京龙科技有限公司经理。

委托代理人王春学，北京市国仁律师事务所律师。

被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府，住所地北京市门头沟区门头沟路24号。

法定代理人张伟，镇长。

委托代理人李宏，北京市门头沟区龙泉镇人民政府工作人员。

委托代理人周玉顺，北京周玉顺律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京京龙科技有限公司（以下简称京龙公司）诉被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）确认强制拆除行为违法一案，于2018年5月8日诉至本院，本院于同日立案后，于2018年5月14日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案。原告京龙公司的委托代理人郭根顺、王春学，被告龙泉镇政府的委托代理人李宏、周玉顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告京龙公司诉称，2009年11月1日，原告京龙公司与北京市门头沟区龙泉镇三家店村经济合作社第三分社签订《土地承包协议》，京龙公司为承包方，北京市门头沟区龙泉镇三家店村经济合作社第三分社为发包方。北京市门头沟区龙泉镇三家店村经济合作社第三分社将位于三分社前院的土地四至为北至队部前院北墙，南至队部前院南墙，东起文具厂，西至队部前院西墙承包给京龙公司开办水厂使用，水厂的厂房由京龙公司负责建设。合同签订后，京龙公司依约建设了厂房，安装了设备进行了正常的生产活动。2017年11月2日，原告京龙公司突然接到被告龙泉镇政府的《通知》,称“按照区长批复”责令原告京龙公司在2017年11月8日24时前自行搬离、腾退并清理现场，否则强制拆除，如不执行，后果自负。由于京龙公司经营规模巨大，接到通知后涉及到人员、设备、新的经营场所及财产的转移。因此向龙泉镇政府提出待京龙公司正常撤出后，再行腾退、搬离，但是遭到龙泉镇政府拒绝。2017年11月9日，被告龙泉镇政府开始实施强制拆除京龙公司的行为，在京龙公司一再请求下龙泉镇政府仍然不管不顾，将京龙公司员工从房屋内强行赶出，将京龙公司的机械设备、水桶、房屋及公司的财产都埋在被拆除的厂房里。由于雇佣无资质的人员实施拆除，在拆除过程中造成了现场发生大火，将京龙公司的财产烧毁了大部分。原告认为，龙泉镇政府的行为不是合法的行政执法行为，完全是违法强拆。诉讼请求：1、确认被告强制拆除原告位于北京市门头沟区三家店西老店246号厂房的行为违法。2、本案诉讼费由被告承担。

原告京龙公司在法定期限内提交并当庭出示如下证据：1、《通知》，证明龙泉镇政府作出通知的时间与强制拆除的时间相距很短，程序违法。2、土地承包协议，证明原告京龙公司是适格的主体，且经营管理均合法。3、照片，证明被告龙泉镇政府强制拆除行为造成京龙公司的财产损失。

被告龙泉镇政府辩称，一、被告有权负责本行政区域内控制违法建设的工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）及《北京市城乡规划条例》，被告龙泉镇政府作为乡镇人民政府，有权监督并管理本行政区域内的违法建设。二、京龙公司并非适格的原告。2017年11月2日，因三家店三队水厂存在违法建设、违法用地情况，因此龙泉镇政府向三家店三队水厂发出腾退通知，通知内容为责令三家店三队水厂在2017年11月8日24时前自行搬离、腾退，并清理现场，后龙泉镇政府依职权拆除了相关违建。三家店三队水厂与京龙公司之间存在合同纠纷，应另行起诉，不属于行政案件受案范围，因此京龙公司非适格的原告。三、本案不属于行政诉讼受案范围。行政行为是指行政机关依职权对特定或不特定人作出的影响他们权利义务的行为。本案中，根据龙泉镇政府提供的北京市国土资源局针对非法占地作出的行政处罚可以看出，涉案的厂房已经没收归龙泉镇政府所有，龙泉镇政府处置自己财产的行为不属于行政行为，如在该过程中造成京龙公司的损失，也应当另行通过民事诉讼途径解决。且北京市国土资源局作出的行政处罚中，建筑物的所有权人为李瑞海，而非本案原告京龙公司。综上，本案并不属于行政诉讼受案范围，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。

被告龙泉镇政府在法定期限内提交并当庭出示了北京市国土资源局对李瑞海的处罚材料，证明目的：1、北京市国土资源局已经认定本案建筑物为违法建筑，已经作出行政处罚，涉案建筑物及其他设施已于2012年11月移交龙泉镇政府；2、本案违法建筑物的建设主体系案外人李瑞海，并非本案原告京龙公司；3、因涉案建筑物已经移交龙泉镇政府，故龙泉镇政府的拆除行为不属于行政诉讼受案范围。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：原告提交的证据3, 形式上不符合《证据规定》中关于提供证据的要求，且无法达到证明目的，本院不予采纳。被告提交的证据内容虽真实合法，但达不到其证明目的，本院不予采纳。原告提交的其他证据形式上符合《证据规定》中关于提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，本院予以采信。

另，2018年7月23日，本院对李瑞海进行了调查询问，向其出示了北京市国土资源局对其进行处罚的材料。李瑞海表示其签订的《协议书》中占地的四至与京龙公司签订的《土地承包协议》中占地的四至并无重合。并表示龙泉镇政府此次拆除的房屋均系京龙公司建设并实际经营，与其没有任何关系。

经审理查明，2017年11月2日，被告龙泉镇政府发布通知，载明“根据门头沟区制止和查处违法用地违法建设工作要求，进一步遏制违法违规建设发展和蔓延的势头，我镇积极落实制止和拆除违法建设、违法用地情况。按照区长批复，三家店三队水厂，本行政机关责令你于2017年11月8日24时前自行搬离、腾退，并清理现场。龙泉镇将在2017年11月9日拆除房屋。如不执行，后果自负。我镇将联合执法，强制拆除。”2017年11月9日，涉案房屋被拆除。原告京龙公司认为被告龙泉镇政府的强制拆除行为违法，遂诉至本院。

裁判分析过程

本院认为，根据当事人双方的诉辩主张，本案的争议焦点为：1、涉案拆除行为是否属于行政诉讼的受案范围。2、原告京龙公司是否具有原告主体资格。3、被告对涉案房屋的强制拆除行为是否合法。

关于焦点一：根据《证据规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告京龙公司认为被告龙泉镇政府对其房屋实施的强制拆除行为违法，应当就被告龙泉镇政府实施了强制拆除行为承担举证责任。本案审理中，原告京龙公司提交的《通知》能够初步证明被告龙泉镇政府在涉案房屋拆除前，已责令三家店三队水厂自行搬离、腾退并清理现场，否则强制拆除。至此原告已完成了证明被诉行政行为实施主体的初步证明责任，证明被告龙泉镇政府具有实施强制拆除涉案建筑的事实基础，且龙泉镇政府并不否认实施了拆除行为。但龙泉镇政府主张该拆除行为并非“强制拆除行为”，不属于行政诉讼受案范围，理由如下：根据北京市国土资源局2012年10月20日对李瑞海的《国土资源行政处罚决定书》及相关材料显示，涉案土地上的建筑物和其他设施已经没收，该资产已于2012年11月22日移交龙泉镇政府。故龙泉镇政府拆除的建筑物和其他设施系归其所有的资产，其拆除行为并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。但根据龙泉镇政府提供的北京市国土资源局对李瑞海的行政处罚决定书及相关材料，无法证明行政处罚决定书中涉及的建筑物及设施与本案中被拆除房屋之间的关系，故在龙泉镇政府不否认实施了拆除行为的前提下，应当认为该拆除行为系强制拆除行为，属于行政诉讼的受案范围。

关于焦点二：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人及其与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。尽管原告京龙公司并未提交充分证据证明其系房屋所有权人，但本案被诉行为系强制拆除行为，针对该行为提起诉讼的不应仅限定为房屋所有权人，与强制拆除房屋行为有利害关系的其他主体认为拆除行为侵犯其合法权益的，具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，原告京龙公司提交了被告龙泉镇政府作出的《通知》用以证明其与被拆除房屋具有利害关系。被告龙泉镇政府辩称《通知》系针对三家店三队水厂作出，与原告京龙公司没有关系。对此，本院认为，被告龙泉镇政府作为行政机关，在以书面形式作出任何行政行为时应当规范严谨。而在本案《通知》中，被告龙泉镇政府使用“三家店三队水厂”的名称显然欠缺规范性。根据本院查明的事实，原告京龙公司与北京市门头沟区龙泉镇三家店村第三分社签订了土地承包协议，并在该地区生产经营饮用水，在该地区一般将原告京龙公司称为“三家店三队水厂”。且被拆除房屋位于北京市门头沟区三家店西老村246号，该位置系原告京龙公司住所地及实际经营地。故原告京龙公司具有针对涉案房屋的强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。

关于焦点三：判断被告龙泉镇政府对涉案房屋的拆除行为是否合法，应主要从被告职权以及事实认定、程序等方面进行审查。

本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，被告龙泉镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。

参照《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定，乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本案中，原告京龙科技未能提交证据证明涉案房屋具有规划、国土部门的规划审批和土地登记，被告将其确认为违法建设并无不妥。应当指出，涉案房屋虽属违法建设，但根据相关法律、法规的规定，行政机关在实施强制拆除行为前，应当依法履行限期当事人自行拆除、公告、催告等法定程序。本案中，龙泉镇政府于2017年11月2日作出《通知》后，即于2017年11月9日径行实施了强制拆除行为。在实施过程中违反了相关程序规定，属于违反法定程序，应予撤销。但鉴于龙泉镇政府已对涉案建设强制拆除完毕，不具有可撤销内容，应确认违法。

需要指出的是，本案发生在北京市人民政府在全市范围内开展“疏解整治促提升”专项行动期间，该专项行动是优化提升首都核心功能，全面提升城市发展质量的重大举措；是提高城市治理能力和水平，创造良好居住环境的迫切需求。根据北京市人民政府公布实施的《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，专项行动中的一项重要工作内容是拆除违法建设。作为在北京市范围内从事经营的企业，是该专项活动的参与者之一，应积极配合北京市人民政府开展此项专项行动，主动拆除违法建设，形成人人动手、广泛参与、共建共享的良好氛围。作为乡镇人民政府，是该专项活动最直接的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力。但无论如何，依法行政的基本原则不能突破。本案中，被告龙泉镇政府在实施拆除时未遵循法定程序，为此应承担不利的法律后果。

综上，对于原告京龙公司要求确认被告龙泉镇政府强制拆除行为违法的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府于二○一七年十一月九日对北京京龙科技有限公司位于北京市门头沟区三家店西老店246号房屋的拆除行为违法。

案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

审　　判　　长　　　许　芳
审　　判　　员　　　马冬梅
人 民 陪 审 员　　　王金锁

二○一八年十月九日

法　官　助　理　　　张俊雅
书　　记　　员　　　陈　杰