判断宅基地上房屋是否为违法建设应正确适用法律｜北京行政裁判观察

裁判要旨

《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动督查工作办法》中有关“宅四条”的规定，系行政机关作出限期拆除决定前，考量责令改正程序适用性的标准，并非判断宅基地上所建房屋是否为违法建设的标准。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市海淀区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0108行初497号

当事人信息

原告张雷，男，1978年7月10日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。

被告北京市海淀区温泉镇人民政府，住所地北京市海淀区温泉镇白家疃村北。

负责人张洪雨，镇长。

委托代理人燕欣，女，北京市海淀区温泉镇人民政府工作人员。

委托代理人李红菊，北京德恒律师事务所律师。

被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

法定代表人戴彬彬，区长。

委托代理人丰霜，女，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。

诉讼记录

原告张雷不服被告北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）作出的行政处理意见书及被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月16日受理后，依法组成合议庭。2018年8月1日，本院公开开庭审理了本案。原告张雷，被告温泉镇政府的委托代理人李红菊、燕欣，被告海淀区政府的委托代理人丰霜、莫洁云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年1月12日，温泉镇政府作出温执行政信（访）[2018]0001号行政处理意见书（以下简称行政处理意见），告知张雷：“我单位于2017年12月26日，收到海淀区政府信访事项复查处理意见书（海信复查[2017]164号）（以下简称164号信访复查意见），您反映邻居付长生在自家加盖二层楼房，该自建二层涉嫌违建的问题，我们于2017年12月26日受理。经我镇执法队调查，此问题不属实。根据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》，依据《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动督查工作管理办法》（专指办发[2016]13号），宅基地自建房应符合‘①使用人为本村的村民②房屋用途为自住，不得用于群租、非法经营③房屋未超过2层（标准层高参照2.7米进行计算）④占地标准符合本村规定’（以下简称“宅四条”）。村民付长生向白家瞳村委会提出建房申请，并承诺建设房屋不超过宅基地范围、不超过二层后，村委会同意其对自家宅基地范围内房屋进行的翻建。并且，付长生是在周边四邻说明并得到邻居签字同意后进行的翻建。”张雷对该行政处理意见不服，向海淀区政府提起行政复议申请。2018年4月9日，海淀区政府作出海政复决字[2018]60号行政复议决定书（以下简称60号复议决定），决定维持温泉镇政府于2018年1月12日作出的行政处理意见。

原告张雷诉称，2017年2月20日，北京市海淀区温泉镇白家疃村村民付长生，付玉兰先后向白家疃村提出房屋翻建申请书及承诺书，后经白家疃村委会批准翻建。在付长生建房期间，原告就因其翻建二层向付长生及有关部门提出反对意见。在未得到妥善处理的情况下，原告迫不得已于同年10月23日向被告温泉镇政府提出信访，认为付长生、付玉兰所翻建房屋二层属于违建。根据北京市农村宅基地房屋翻建规定，从未有过规定批准二层宅基地自建房。因此，白家疃村集体没有权利对该宅基地二层自建进行批准。其中，付长生、付玉兰提交的“周边邻居说明”仅仅是原告同意其对房屋进行翻建，并未同意其进行二层的加盖。2018年1月12日，温泉镇政府作出行政处理意见，驳回了原告的信访申请。温泉镇政府作出此决定不符合实际情况，并且违反了行政法定程序，对此应当予以撤销。原告遂向海淀区政府提起行政复议。同年4月9日，原告收到海淀区政府作出的60号复议决定，维持温泉镇政府的行政行为。原告认为被告仅对付长生，付玉兰的申请是否合法进行了审查，却故意回避了本案的实体问题，即白家疃村委会对该宅基地二层房屋是否有审批权，且在温泉镇政府出示的宅基地宗地图中也不能体现出二层建筑。综上，原告诉至法院，请法院依法撤销温泉镇政府作出的行政处理意见及海淀区政府作出的60号复议决定，本案诉讼费由被告承担。

在本院指定的证据交换期限内，原告张雷提交如下证据并当庭出示：1、60号复议决定，证明该决定书未用明确法规说同意加盖二层，二层属于容积率，只有建设委员会才可批示；2、温泉镇政府信访事项不予受理告知书，证明原告提起过信访程序；3、行政处理意见，证明宅四条的规定没有让加建二层，建二层不合法；4、照片及建房申请，证明本人签字同意翻建，没有同意加建二层；5、行政复议申请收据，证明原告向海淀区政府提起提行政复议，提交了证据材料。

被告温泉镇政府辩称，温泉镇政府收到164号信访复查意见后，即对原告信访事项进行立案、核查。经向白家疃村委会调查并调取付长生宅基地宗地图、房屋翻建申请、承诺书等，并由核查队分别于2017年11月7日及2018年1月9日进行现场检查测量，均未发现付长生超范围或超楼层自建。温泉镇政府核查情况后，作出行政处理意见，并依法向原告送达。综上，温泉镇政府从受理原告申请事项到作出行政处理意见并送达原告，程序合法，内容合法。原告请求撤销行政处理意见缺乏事实依据和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内，被告温泉镇政府提交如下证据并当庭出示：1、164号信访复查意见，证明被告依法受理原告信访事项；2、宅基地宗地图，3、房屋翻建申请书，4、承诺书，5、温泉镇核查队日常检查情况登记表（2份），以上证据证明付长生经白家疃村委会同意在自家原宅基地上翻建二层房屋，其翻建房屋未超两层，翻建范围未超出原宅基地使用面积；6、行政处理意见及送达回执，证明被告在法定期限内依法对原告反映事项作出处理决定，并向原告送达。同时，被告出示《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市禁止违法建设若干规定》、《北京市城乡规划条例》及《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动督查工作管理办法》作为其法律规范依据。

被告海淀区政府辩称，2018年2月11日，海淀区政府收到原告递交的申请材料。海淀区政府于当日作出行政复议答复通知书，并向温泉镇政府送达。温泉镇政府于2018年2月28日向海淀区政府提交答复书及相关证据材料。2018年4月9日，海淀区政府作出60号复议决定，维持温泉镇政府作出的行政处理意见，并于同日通过邮寄方式向原告送达。综上，海淀区政府从立案受理到作出60号复议决定，并在法定期限内送达，程序合法，请法院驳回原告张雷的诉讼请求。

在法定举证期限内，被告海淀区政府提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请书及身份证明，2、原告在复议程序中提交的证据材料，以上证据证明原告向行政复议机关提交行政复议申请；3、答复书，4、法定代表人身份证明，5、温泉镇政府在复议程序中提交的证据材料，以上证据证明温泉镇政府在行政复议期间向复议机关提交了答复书；6、行政复议申请收据，7、行政复议答复通知书及送达回证，8、行政复议决定案件处理审批表，9、行政复议送达回证，以上证据证明复议机关依法受理复议申请，审理复议案件，作出复议决定并送达，程序合法。

各方当事人提交的证据经庭审质证，发表质辨意见如下：

针对被告温泉镇政府提交的证据，原告对证据5的证明目的不予认可，对证据6的合法性不予认可，对其他证据没有异议；被告海淀区政府对全部证据没有异议。

针对被告海淀区政府提交的证据，原告及被告温泉镇政府对全部证据没有异议。

针对原告张雷提交的证据，被告温泉镇政府及海淀区政府对证据1、证据3、证据4的证明目的不予认可，对其他证据没有异议。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：

被告温泉镇政府提交的证据6中的行政处理意见系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。

被告海淀区政府提交的证据5中的行政处理意见系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。

原告提交的证据1和证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的证据2与本案被诉行政行为不具有直接关联性，本院不予采纳；原告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。

根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院确认如下事实：

张雷系北京市海淀区温泉镇白家疃村村民，与付长生系邻居关系。2017年2月，付长生向白家疃村委会提出房屋翻建申请及承诺书，后在其宅基地内进行房屋翻建。张雷认为付长生加盖二层楼房涉嫌违建等问题，于同年10月23日向温泉镇政府进行举报。温泉镇政府收到举报后，对举报事项进行调查。同年11月7日，温泉镇政府工作人员对付长生所建房屋进行现场检查、测量，认定该处房屋未超过宅基地面积。同年12月14日，温泉镇政府向张雷作出温信发[2017]73号信访事项答复意见书。张雷向海淀区政府申请复查。同年12月20日，海淀区政府作出164号信访复查意见，认为张雷反映付长生在自家加盖二层楼房涉嫌违建的事项属于行政事项，要求温泉镇政府按行政事项作出答复意见。2018年1月9日，温泉镇政府工作人员对付长生所建房屋重新进行现场检查及测量，认定该处房屋未超宅基地面积。同年1月12日，温泉镇政府作出行政处理意见，认定付长生所建房屋符合《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动督查工作办法》中有关“宅四条”的规定，认定张雷反映的问题不属实。同年1月16日，温泉镇政府向张雷送达该意见书。张雷不服该意见书，于2018年2月11日向海淀区政府提起行政复议申请。同日，海淀区政府予以受理。2018年4月9日，海淀区政府作出60号复议决定，决定维持温泉镇政府作出的行政处理意见。张雷亦不服，向本院提起行政诉讼。

裁判分析过程

本院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条规定，温泉镇政府具有负责其行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，海淀区政府作为温泉镇政府的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。

行政机关作出行政行为，应当正确适用法律、法规。本案中，温泉镇政府依据《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动督查工作办法》中有关“宅四条”的规定，认定张雷反映的违建问题不属实。但上述规定系行政机关作出限期拆除决定前，考量责令改正程序适用性的标准，并非判断宅基地上所建房屋是否为违法建设的标准。因此，温泉镇政府依据该规定作出行政处理意见，认定张雷反映的问题不属实，系适用法律错误，本院应予纠正。海淀区政府作出的复议决定，亦应一并予以撤销。

综上，依照《行政诉讼法》第七十条第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告北京市海淀区温泉镇人民政府于二○一八年一月十二日对原告张雷作出的温执行政信（访）[2018]0001号行政处理意见书及被告北京市海淀区人民政府于二〇一八年四月九日作出的海政复决字[2018]60号行政复议决定书；

二、责令被告北京市海淀区温泉镇人民政府于本判决生效之日起，在法定期限内对原告张雷反映的事项重新作出处理。

案件受理费50元，由被告北京市海淀区温泉镇人民政府及被告北京市海淀区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。

审　  判　  长　　　王　茜
人 民 陪 审 员　　　陈萍芳
人 民 陪 审 员　　　张永慧

二○一八年十月十八日

书　  记　  员　　　黄　越