强制拆除行为实施主体的认定｜北京行政裁判观察

裁判要旨

被诉行政机关不认可实施了强制拆除行为，但行政诉讼中原告提供了初步证据证明被诉行政机关存在制定前期的整治方案、发布拆除公告等行为，被诉行政机关又无法提供充分反证的，应认定该机关为强制拆除主体。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：（2019）京03行终256号

当事人信息

上诉人（一审原告）北京市朝阳区南湖食品厂，住所地北京市朝阳区呼家楼中学内。

法定代表人唐水明，总经理。

委托代理人单文豪，北京市瑞得律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市朝阳区东坝乡人民政府，住所地北京市朝阳区东坝乡红松园16号。

法定代表人于淑杰，乡长。

委托代理人阴丽霞，女，北京市朝阳区东坝乡人民政府干部。

委托代理人卓云，北京市武阳律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人北京市朝阳区南湖食品厂（以下称南湖食品厂）因强制拆除行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初65号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭进行了审理，上诉人南湖食品厂的法定代表人唐水明及委托代理人单文豪，被上诉人北京市朝阳区东坝乡人民政府（以下简称东坝乡政府）委托代理人卓云、阴丽霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

南湖食品厂向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决确认东坝乡政府强制拆除南湖食品厂位于北京市朝阳区东坝乡后街村经济合作社的厂房房屋（原后街村灯厂厂房）的具体行政行为违法。

一审法院经审理查明，2008年5月31日，南湖食品厂与北京市朝阳区东坝乡后街村经济合作社签订《租赁合同》，承租后街村经济合作社位于原后街村灯厂的厂房场地，双方约定租赁期限为2008年6月1日至2018年5月31日。2017年8月28日，东坝乡政府下属北京市朝阳区东坝北西区域项目腾退安置办公室出具《腾退公告》，确认腾退范围“东至后街村村内企业，西至乡界，南至西北门村村内企业，北至后街村村内企业的所有非住宅及地上附属物”，南湖食品厂承租的场地位于腾退范围内。2017年9月，东坝乡政府出具《致东坝北西区域被腾退村民的一封信》，将住宅房屋腾退补偿标准计算方式、各项奖励及补助费标准等予以公示。2017年10月28日，在后街村经济合作社监督下，北京市朝阳区建筑工程公司将原属于后街村经济合作社所有的部分空置地上物予以拆除。2017年11月7日，该公司再次对属于后街村经济合作社所有的地上物进行拆除。两次拆除均未涉及南湖食品厂的任何地上物及相关财产。2017年11月30日，南湖食品厂房屋再次被拆除。

另查，2017年7月14日，后街村村委会召开了第十届村民代表大会第三次会议，并审议通过由村集体对未腾退户以帮拆的方式收回其使用的集体土地的决议。2017年11月22日，后街村村委会以书面形式就上述决议作出帮迁通知，对未腾退户进行了入户发放和张贴，但并未实际对南湖食品厂进行任何帮拆、拆除行为。北京市朝阳区建筑工程公司亦不认可其于2017年11月30日对南湖食品厂房屋进行了第三次拆除。

一审法院经审理认为，根据南湖食品厂、东坝乡政府诉、辩意见，本案被诉行为系2017年10月28日、2017年11月7日、2017年11月30日的三次拆除行为。关于2017年10月28日、2017年11月7日的两次拆除行为，现有证据足以证实该两次拆除行为的实施主体并非东坝乡政府，且南湖食品厂对前两次拆除行为系后街村村集体实施的事实予以认可，故南湖食品厂要求确认东坝乡政府拆除行为违法的主张不具有事实根据，一审法院不予支持。

关于2017年11月30日房屋拆除行为的问题，一审法院认为，东坝乡政府虽否认实施了拆除行为，但在房屋拆除前，其下属北京市朝阳区东坝北西区域项目腾退安置办公室发布了《腾退公告》，东坝乡政府亦作出《致东坝北西区域被腾退村民的一封信》，将住宅房屋腾退补偿标准计算方式、各项奖励及补助费标准等予以公示，在无其他主体认可系其实施了该次拆除行为的情况下，基于东坝乡政府实施了前期工作，南湖食品厂主张系东坝乡政府实施了该次拆除行为具有一定的合理性和事实根据，一审法院对此予以认可。同时，因东坝乡政府未向一审法院提交其实施拆除行为履行程序的证据，上述拆除行为属于违反法定程序的违法行为，一审法院应当予以确认。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认东坝乡政府于二〇一七年十一月三十日实施的拆除南湖食品厂自建房屋的行为违法。

南湖食品厂不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、被上诉人在一审庭审中均认可2017年10月28日、2017年11月7日的拆除行为由其委托实施。上诉人一直主张被上诉人于2017年10月28日、2017年11月7日、2017年11月30日共实施了三次违法拆除行为，并未认可由后街村村集体实施。二、被上诉人房屋与村集体房屋结构相交叉，共用承重墙，故拆除村集体房屋必然拆除上诉人房屋。现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

东坝乡政府同意一审判决，坚持一审答辩意见。

南湖食品厂在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《腾退公告》、《致东坝北西区域被腾退村民的一封信》；2.《租赁合同》；3.房屋平面图2张、照片；4.光盘（11月7日的拆除情况）。南湖食品厂用以上证据综合证明南湖食品厂作为合法企业，依据租赁协议在该处生产经营，东坝乡政府违法对南湖食品厂租用房屋及自建房屋进行拆除，并未进行任何补偿，拆除行为违法。

东坝乡政府在法定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.《租赁合同》，证明南湖食品厂自2008年6月1日起承租后街村经济合作社的房屋场地。合同明确约定，遇国家或区域规划用地，合同自动终止。合同终止后，后街村经济合作社有权就自己所有的地上物进行补偿腾退；2.后街村经济合作社、北京市朝阳区建筑工程公司分别出具的《情况说明》，证明南湖食品厂与后街村经济合作社之间的租赁合同因腾退项目建设自动终止。南湖食品厂拒绝签订腾退补偿协议，为不影响腾退项目推进，在合同已终止的情况下，后街村先行就租赁场地内属于自己所有的地上物与腾退办达成了补偿，并交由拆除公司进行了拆除，2017年10月28日及11月7日的两次拆除对象仅仅是后街村经济合作社所有的地上物，并不包括南湖食品厂自建的房屋。同时亦不存在2017年11月30日的第三次拆除，东坝乡政府并非拆除南湖食品厂房屋的主体。

结合南湖食品厂、东坝乡政府双方当庭陈述，本院对以上证据认证如下：1.南湖食品厂提交的证据1能够证明东坝乡政府实施了张贴腾退公告等前期行为，本院予以采纳；证据2能够证明其租赁涉案房屋并在涉案房屋从事经营的情况，但不具有证明拆除行为系东坝乡政府实施的效力；证据3-4能够证明涉案房屋被全部拆除的事实，本院予以采纳。2.东坝乡政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明北京市朝阳区建筑工程公司于2017年10月28日、2017年11月7日两次对南湖食品厂承租的建筑物进行拆除的事实。

二审诉讼期间，南湖食品厂向本院提交以下证据：

1.东坝乡政府、后街村村委会以及村镇建设土地管理办公室出具的《证明》；

2.《行政许可决定书》；

3.食品流通许可证；

4.生产许可证；

5.照片十张。

南湖食品厂提交上述证据用以证明：1.南湖食品厂经营行为合法，证明南湖食品厂具有经营损失；2.涉案建设不属于违法建设。

上述证据经庭审质证，本院认为，南湖食品厂二审当庭提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，南湖食品厂起诉要求确认违法的强制拆除行为三次，分别为2017年10月28日、2017年11月7日、2017年11月30日。

关于2017年10月28日、2017年11月7日的两次拆除行为是否为东坝乡政府实施的问题，根据北京市朝阳区东坝乡后街村经济合作社出具的情况说明可以证实，在上述时间实施的两次拆除行为均系北京市朝阳区建筑工程公司实施，南湖食品厂未能向本院提交充足证据证明上述两次拆除行为系东坝乡政府实施，在一审庭审中，东坝乡政府代理人陈述前两次拆除行为是在签订补偿协议后，其委托拆除公司拆除，但在二审庭审中，其进一步解释称东坝乡政府仅系腾退主体，东坝乡后街村经济合作社作为产权人，可以在签订补偿协议后委托拆除公司拆除。因此，本院认为根据现有证据无法证实上述两次拆除行为系东坝乡政府实施，故南湖食品厂要求确认东坝乡政府2017年10月28日、2017年11月7日的两次拆除行为违法的请求不具有事实依据。

关于2017年11月30日房屋拆除行为的问题，本院认为，被诉行政机关不认可实施了强制拆除行为，但行政诉讼中原告提供了初步证据证明被诉行政机关存在制定前期的整治方案、发布拆除公告等行为，被诉行政机关又无法提供充分反证的，应认定该机关为强制拆除主体。本案中，东坝乡政府虽否认实施了拆除行为，但在房屋拆除前，其下属北京市朝阳区东坝北西区域项目腾退安置办公室发布了《腾退公告》，东坝乡政府亦作出《致东坝北西区域被腾退村民的一封信》，将住宅房屋腾退补偿标准计算方式、各项奖励及补助费标准等予以公示，在无其他主体认可系其实施了该次拆除行为的情况下，基于东坝乡政府实施了前期工作，南湖食品厂主张系东坝乡政府实施了该次拆除行为具有一定的合理性和事实根据，因东坝乡政府未向一审法院提交其实施拆除行为履行程序的证据，上述拆除行为属于违反法定程序的违法行为。综上，一审法院判决确认东坝乡政府于二〇一七年十一月三十日实施的拆除南湖食品厂自建房屋的行为违法并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区南湖食品厂负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　王文涛
审　　判　　员　　　韩　勇
审　　判　　员　　　王　伟

二○一九年三月十八日

法　官　助　理　　　陈金涛
法　官　助　理　　　李露希
书　　记　　员　　　吴　倩