公房管理机关在确定承租条件时应结合诚信原则进行综合衡量｜北京行政裁判观察

裁判要旨

根据公房管理的原则和精神，具备申请人承租资格的家庭成员是指与承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员，这一要求既是对申请人是否具备承租资格进行审查的条件，也是保护具备承租资格的家庭成员承租权的具体体现。公房管理机关在确定申请人是否具备承租条件时，在按照公房管理规定进行审查的同时，还应结合诚信为本的社会主义核心价值观，对申请人的条件进行综合衡量。如申请人客观上不具备承租条件，但这一结果并非申请人自身原因造成，以此不予变更承租人则有显失公平之嫌。反之，申请人违反诚信原则、采取刻意规避公房管理规定的方法，即便客观上达到具备承租条件的目的，亦应坚决不予变更。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京04行初922号

当事人信息

原告蒋宗华，女，1959年8月4日出生，汉族，无业，住北京市朝阳区。

委托代理人韩宝健，北京市中政律师事务所律师。

被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人金晖，代区长。

委托代理人张静，女，北京市东城区人民政府工作人员。

委托代理人韩玉岭，男，北京市东城区人民政府工作人员。

诉讼记录

原告蒋宗华不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的答复，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月12日受理后，向被告东城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案，原告蒋宗华及委托代理人韩宝健，被告东城区政府的委托代理人张静、韩玉岭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年1月22日，被告下属的北京市东城区房屋土地经营管理一中心景山分中心（以下简称景山分中心）对原告作出《答复函》，主要内容为：根据《北京市公有住房租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续”之规定。承租人宋某某2003年1月30日去世时，蒋宗华与宋某1婚姻关系存续，且有共同居住房屋（北京市朝阳区花家地西里xxx号楼x单元xxx号房屋），不符合无其他住房的更名条件。综上所述，您所提出的更名申请不符合更名条件，不能办理更名手续。

原告诉称，北京市朝阳区花家地西里xxx号楼x单元xxx号住房(以下简称涉案房屋)是原告和宋某某居住的北京市东城区泡子河东巷x号简易楼于1995年9月拆迁的安置房，原告是被安置人。原承租人宋某某2003年1月30日去世，原告是唯一与原承租人同一户籍共同居住人。《答复函》没有考虑涉案房屋是拆迁安置房，原告是被安置人，将涉案房屋签订的《公有住宅租赁合同》中所没有的所谓第七条强加给原告，认定事实不清，证据不足，请求撤销景山分中心于2018年1月22日作出的《答复函》；诉讼费由被告承担。

原告在指定期限内向本院提供了以下证据：

1.《答复函》，证明被告对原告申请作出答复，原告于2018年1月24日收到答复；

2.《北京市城市住宅房屋拆迁安置补助协议书》，证明涉案房屋为1995年9月拆迁安置房屋，原告为被拆迁人、被安置人，安置人口4人，地址南湖渠住宅小区xx号楼（现花家地西里xxx号楼）三单元xxx号、xxx号；

3.《公有住宅租赁合同书》，证明涉案房屋原承租人为宋某某；

4.《户口登记簿》，证明原告与涉案房屋原承租人同一户籍，同一天从原被拆迁地迁入；

5.《居住证明》，证明原告与涉案房屋原承租人同一户籍，共同居住；

6.《死亡证明》，证明原承租人死亡。

7. 张慧荣证言、高淑坤证言、恩瑞芝证言，证明原告在98年拆迁后至2003年原承租人宋某某去世时止，一直和原承租人宋某某居住在涉案房屋内。

被告辩称，涉案房屋原承租人宋某某2003年1月30日去世时，原告与宋某某之子宋某1婚姻关系存续，且有共同居住房屋（北京市朝阳区花家地西里xxx号楼x单元xxx号房屋），不符合承租人变更的条件。因此，景山分中心作出了不予变更的《答复函》。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告在法定举证期限内向本院提供了《北京市公有住宅租赁合同》范本作为证据，证明根据该合同的第七条作出的《答复函》。

经庭审质证，原告认为被告提交的证据与本案无关，该证据并不适用于原告的情况，被告的作出的《答复函》依法无据。被告对原告提交的证据1—6的真实性、证明目的均认可，认为原告提交的证据7与本案无关。

本院对证据认证如下：原告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性，与本案《答复函》具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，本院予以采信。

因原承租人宋某某与北京南湖物业管理中心就涉案房屋签订的《托管住宅租赁合同》中并无《北京市公有住宅租赁合同》第七条议定的内容，且未直接写明应适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条的内容，不能证明被告依据《北京市公有住宅租赁合同》第七条议定的内容作出了《答复函》，故对被告提供的证据本院不予采纳。

根据上述合法有效证据以及当事人之陈述，本院认定如下事实：宋某某原承租北京市东城区泡子河东巷x号房屋4间，宋某1系宋某某之子，蒋宗华系宋某某之儿媳。1995年9月，宋某某、宋某1、蒋宗华与北京荷华房地产开发有限公司签订《北京市城市住宅房屋拆迁安置补助协议书》，拆除北京市东城区泡子河东巷x号房屋4间，直接安置南湖渠住宅小区xxx号楼x单元xxx号、xxx号房屋4间。1995年，宋某某、宋某1分别与北京南湖物业管理中心签订《托管住宅租赁合同》，宋某某承租涉案房屋，2003年1月30日死亡。宋某1承租北京市朝阳区花家地西里xxx号楼x单元xxx号房屋。《托管住宅租赁合同》中第七条为：“乙方对承租的房屋及室内装修、设备须爱护使用，并负责保管，因使用不当或照管不周造成损坏时，由乙方负责修复或赔偿。楼梯间、门道、走廊、电梯、电视共用天线等公用部位和设施，乙方应爱护使用，注意照管，防止损坏。要爱护庭院、保护环境、严禁在院内、住宅小区内、楼道及屋顶等处私搭乱建”，并无《北京市公有住宅租赁合同》第七条议定的内容。宋某1、蒋宗华2017年1月5日离婚，约定涉案房屋归原告所有，北京市朝阳区花家地西里xxx号楼x单元xxx号房屋归宋某1所有。

2018年1月，原告向景山分中心邮寄申请，要求将涉案房屋承租人变更成原告，景山分中心于2018年1月15日收到该申请。2018年1月22日，景山分中心对原告作出《答复函》，原告于2018年1月24日收到后不服，诉至本院。

裁判分析过程

本院认为，景山分中心是被授权经营、管理直管公房的事业单位所属房屋管理分部，因其不具备行政诉讼被告的主体资格，对事业单位所属房屋管理分部的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的东城区政府为被告。

《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。上述规定为目前政府公房管理部门行使房管职权，审查申请人承租资格、办理变更承租人手续所遵循的依据。根据公房管理的原则和精神，具备申请人承租资格的家庭成员是指与承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员，这一要求既是对申请人是否具备承租资格进行审查的条件，也是保护具备承租资格的家庭成员承租权的具体体现。公房管理机关在确定申请人是否具备承租条件时，在按照公房管理规定进行审查的同时，还应结合诚信为本的社会主义核心价值观，对申请人的条件进行综合衡量。如申请人客观上不具备承租条件，但这一结果并非申请人自身原因造成，以此不予变更承租人则有显失公平之嫌，没有发挥出社会主义核心价值观正确的价值引领作用，也不利于在源头化解矛盾纠纷。反之，申请人违反诚信原则、采取刻意规避公房管理规定的方法，即便客观上达到具备承租条件的目的，亦应坚决不予变更，以彰显行政执法明辨是非、崇尚和追求社会公平正义的价值导向，进而促进社会全体成员诚信友善、遵纪守法。

本案中，蒋宗华是否属于具备申请人承租资格的家庭成员是争议的焦点。根据本案查明的事实，涉案房屋系由1995年宋某某承租的北京市东城区泡子河东巷x号房屋4间拆迁安置而来，衡量蒋宗华是否属于具备申请人承租条件，应将其在1995年北京市东城区泡子河东巷x号房屋4间拆迁时的情况作为一个整体进行考查，并根据上述事实情况作出综合判断。本案中，被告未提供已经审查了1995年北京市东城区泡子河东巷x号房屋拆迁时，原承租人家庭成员的户籍情况、居住情况、有无住房的情况以及安置为涉案房屋后原承租人家庭成员的上述状况是否发生变化的证据；亦未提供发生的变化是否属于申请人违反诚信原则、刻意规避公房管理规定造成，以及如发生的变化非申请人造成则是否影响其居住权益、是否存在显失公平等方面的证据。对上述情况被告应如何认定亦未形成明确意见。

被告在《答复函》中认为原承租人宋某某2003年1月30日去世时，蒋宗华与宋某1婚姻关系存续，且有共同居住房屋，不符合无其他住房的更名条件，但被告在诉讼中只提交了一份空白《北京市公有住宅租赁合同》范本，不能证明被告已经充分考量上述情况。同时，涉案房屋系由1995年宋某某承租的北京市东城区泡子河东巷x号房屋4间拆迁安置而来，宋某某、宋某1分别与北京南湖物业管理中心签订《托管住宅租赁合同》。《托管住宅租赁合同》中并无《北京市公有住宅租赁合同》第七条议定的内容，且未直接写明应适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条。故被告能否依据《北京市公有住宅租赁合同》第七条内容作出本案《答复函》，尚缺乏有效证据。

综上，被告作出的《答复函》事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告要求判决撤销《答复函》的请求，具有事实根据和法律依据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告北京市东城区人民政府下属的北京市东城区房屋土地经营管理一中心景山分中心2018年1月22日对蒋宗华作出的《答复函》；

二、判令被告北京市东城区人民政府下属的北京市东城区房屋土地经营管理一中心景山分中心于本判决生效之日起的法定期限内，针对蒋宗华的变更公房承租人申请重新作出答复。

案件受理费50元，由北京市东城区人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　　判　　长　　　张立鹏
审　　判　　员　　　王　斌
人 民  陪  审  员　　　张桂荣

二○一八年十二月二十四日

法　官　助　理　　　朱　玲
书　　记　　员　　　牛　然