要求上级机关对下级机关履行内部层级监督职责不属于行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察

裁判要旨

公民、法人或其他组织不服行政行为，可以直接针对该行为提出行政复议申请或提起行政诉讼，而不应先行要求上级机关履行对下级机关的监督职责后，再针对该上下级监督行为提出行政复议申请或提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政裁定书

案号：（2018）京行终6466号

当事人信息

上诉人（一审原告）吉红章，男，1953年4月7日出生，汉族。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地北京市西城区西直门外南路1号。

法定代表人马晓伟，主任。

委托代理人梁春琦，中华人民共和国国家卫生健康委员会工作人员。

诉讼记录

上诉人吉红章因诉中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）不履行行政复议职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京01行初1234号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

案件基本情况

一审法院经审理查明：吉红章于2018年4月13日向陕西省卫生和计划生育委员会（以下简称陕西省卫生计生委）邮寄《撤销超越职权及没有依据的行政许可》一份，请求事项为：1．撤销韩城市卫生和计划生育局（以下简称韩城市卫生计生局）于2010年4月10日对韩城市人民医院实施的超越法定职权和行政行为没有法定依据的行政许可；2．确认韩城市卫生计生局对韩城市人民医院2015年4月9日有效期届满后的许可证未按照规定注销的行政不作为行为违法；3．撤销韩城市卫生计生局于2015年5月28日对韩城市人民医院实施的超越法定职权，行政行为没有法定依据，违反法治的行政许可。吉红章认为陕西省卫生计生委未对其提交的《撤销超越职权及没有依据的行政许可》作出处理，以陕西省卫生计生委为被申请人向国家卫健委提出行政复议申请，复议请求为：1．确认陕西省卫生计生委对《撤销超越职权及没有依据的行政许可》，在行政监管期限内不作为行为违法；2．对韩城市卫生计生局于2010年4月10日对韩城市人民医院实施的超越法定职权及作出有效期为5年的没有法定依据的行政许可确认违法；3．对韩城市卫生计生局于2015年5月28日对韩城市人民医院实施的超越法定职权及作出有效期3年没有法定依据的行政许可确认违法；4．对韩城市卫生计生局于2015年5月28日实施行政许可作出自2015年4月9日起始的违反法不溯及既往法治原则的行政行为无效；5．对韩城市卫生计生局对韩城市人民医院未按照规定申请延续有效期，且未依法对其许可证进行注销的行为违法。国家卫健委于2018年7月16日作出《国家卫生健康委不予受理行政复议申请决定书》（国卫复议发［2018］73号，以下简称被诉决定），主要内容为：“申请人认为被申请人未对其2018年4月12日提交的‘撤销超越职权及没有依据的行政许可’作出处理，提出行政复议申请。本机关于2018年7月11日收到复议材料。经审查，申请人因与韩城市人民医院发生医疗争议，认为韩城市卫生计生局违反规定作出行政许可，向被申请人提交举报材料，要求被申请人撤销韩城市卫生计生局作出的行政许可。本机关认为：申请人向被申请人提出的申请事项，实质上是要求被申请人作为韩城市卫生计生局的上一级主管部门，履行《中华人民共和国行政许可法》第六十条、第六十九条规定对下级行政机关作出行政许可是否合法进行监督的职责，而非《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定之请求。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条的规定，决定不予受理。”被诉决定作出后于次日交邮，吉红章于2018年7月20日签收，吉红章对被诉决定不服，向一审法院提起诉讼。

一审法院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国复议法实施条例》的立法宗旨，公民、法人或其他组织不服行政行为，可以直接针对该行为提出行政复议申请或提起行政诉讼，而不应先行要求上级机关履行对下级机关的监督职责后，再针对该上下级监督行为提出行政复议申请或提起行政诉讼。本案吉红章因对韩城市卫生计生局对韩城市人民医院发放《医疗机构执业许可证》的行为有异议，向陕西省卫生计生委提出《撤销超越职权及没有依据的行政许可》的申请，请求陕西省卫生计生委对韩城市卫生计生局向韩城市人民医院发放的《医疗机构执业许可证》予以撤销或注销。该申请事项系要求上级机关基于内部层级监督关系纠正下级机关作出的行为或督促下级机关履行职责。吉红章要求陕西省卫生计生委履行上述职责所提行政复议申请，明显不属于行政复议的受理范围，亦明显不属于行政诉讼的受案范围。故吉红章提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。据此，一审法院裁定驳回吉红章的起诉。

上诉人吉红章不服一审裁定，向本院提起上诉称：1．一审认定本案系要求上级对下级的基于层级监督关系的纠正行为，属于认定事实错误；吉红章有权对本案事实进行举报，请求撤销；吉红章提供的证据证明本案不属于基于层级监督关系的纠正行为；国家卫健委在答辩中虚构吉红章的起诉理由和依据。2．一审裁定适用法律错误，吉红章的目的是请求行政机关履行保护吉红章的儿子吉承兴人身生命权和吉红章依法享受儿子赡养权的财产权益，属于行政诉讼的受案范围。综上，请求本院：1．撤销一审法院（2018）京01行初1234号行政裁定；2．撤销国家卫健委作出的被诉决定；3．责令国家卫健委对吉红章申请的行政复议事项予以依法核实处理。

国家卫健委未提交二审书面答辩意见。

裁判分析过程

本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，吉红章因对韩城市卫生计生局向韩城市人民医院发放《医疗机构执业许可证》的行为有异议，向陕西省卫生计生委提出《撤销超越职权及没有依据的行政许可》的申请，请求陕西省卫生计生委对韩城市卫生计生局向韩城市人民医院发放的《医疗机构执业许可证》予以撤销或注销。其实质即是要求上级机关陕西省卫生计生委对下级机关韩城市卫生计生局的行政许可行为进行纠正，履行层级监督的职责。因此，陕西省卫生计生委是否按照吉红章提交的《撤销超越职权及没有依据的行政许可》作出处理，以及吉红章就此提出的行政复议申请，均不属于行政诉讼受案范围。一审法院据此认定吉红章的起诉不符合起诉条件，并裁定驳回吉红章的起诉，并无不当。

综上，吉红章的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判   长　　胡华峰

审　判   员　　贾宇军

审　判   员　　章坚强

二〇一九年二月十三日

法 官 助 理　　聂小菁

书　记   员　　张路遥