食药监管部门调查生产商可采取直接或委托方式进行｜北京行政裁判观察

裁判要旨

食品药品监督行政主管部门在作出涉案产品标识违法性认定时，关于该认定对涉案产品生产商权益是否造成影响亦应予以考虑；在执法过程中，对因涉及生产环节导致的违法情形进行判断时，应当使食品生产商真正参与到行政程序中，从而全面把握案件事实，促使食品生产商自行纠正违法行为，从源头上避免食品安全事故的发生，以实现食品安全监管的目的；生产商虽不是所涉行政处罚程序中的当事人，但因其与处罚决定有利害关系，故人民法院在案件审理中，应当将行政机关是否就产品的相关问题向生产商调查纳入审理范围。行政机关向生产商的调查可以采取直接调查或委托当地行政机关调查等方式进行。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：（2019）京03行终258号

当事人信息

上诉人(一审原告)北京年糕杨工贸有限公司，住所地北京市大兴区西红门镇团河北村村委会东300米。 

法定代表人杨启良，总经理。 

委托代理人邢士福，男，1979年3月16日出生，户籍所在地安徽省巢湖市无为县。

被上诉人(一审被告)北京市朝阳区市场监督管理局(原北京市朝阳区食品药品监督管理局)，住所地北京市朝阳区建国路管庄7号。

法定代表人刘立新，局长。

委托代理人孔伟，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。

委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。

一审第三人北京欧尚超市有限公司来广营店，住所地北京市朝阳区香宾路66-1。 

负责人潘申雪，店长。 

委托代理人郑顺利，女，1989年3月20日出生，户籍所在地河北省沧州市东光县。 

诉讼记录

上诉人北京年糕杨工贸有限公司(以下简称年糕杨公司)因诉北京市朝阳区市场监督管理局 (以下简称朝阳区市监局)食药监管行政处罚决定一案，不服北京市朝阳区人民法院(2018)京0105行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人年糕杨公司的法定代表人杨启良及委托代理人邢士福，被上诉人朝阳区市监局的委托代理人孔伟、蔡锟，一审第三人北京欧尚超市有限公司来广营店(以下简称欧尚超市) 的委托代理人郑顺利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年3月26日，朝阳区市监局对欧尚超市作出(京朝)食药监食罚〔2018〕400241号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，认定:欧尚超市经营的“年糕杨红豆粽子”(真空包装混合类)，规格:260克/袋，标签标注“营养成分表 钠:9毫克(每100克)、1%(营养素参考值 % ) ”，依据GB28050-2011附录 A.3， 钠:9毫克(每100克)计算所得营养素参考值为:0.45%，GB28050-2011表1规定钠含量的“0”界限值为≤5mg;依据GB28050-2011问答(修订版)第(四十二)条规定“当某营养成分含量≤‘0’界限值时，应按照本标准表1中‘0’界限值的规定， 含量值标示为‘0’，NRV% 也标示为0%。当某营养成分的含量>‘0’界限值，但NRV%<1%，则应根据NRV的计算结果四舍五入取整，如计算结果<0.5%，标示为‘0%’，计算结果≥0.5%但<1%，则标示为1%”，被举报商品钠的含量为9毫克(每100克)，大于钠含量的“0”界限值，NRV%计算结果为0.45%，<1%，因此，0.45%四舍五入取整为0，则应标示为“0%”。而实际此产品标注1%，不符合GB28050-2011的规定。因此，当事人经营的“年糕杨红豆粽子”(真空包装混合类)上标示了虚假的钠的NRV%，当事人存在经营标签含有虚假内容的食品的违法行为。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》(中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2015年4月24日修订通过，自2015年10月1日起施行，以下简称《食品安全法》)第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证:(二)生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”，朝阳区市监局决定对当事人一般处罚如下:1.没收违法所得628元;2.罚款23 000元。 

年糕杨公司不服上述行为，诉至一审法院，请求法院撤销朝阳区市监局作出的《处罚决定书》。

一审法院经审理查明，年糕杨公司的工商注册地位于北京市大兴区，欧尚超市的实际经营地位于北京市朝阳区。

2017年6月6日，原北京市食品药品监督管理局收到案外人邮寄的《举报信》，举报欧尚超市经营年糕杨公司于2017年5月4日生产的260克/袋年糕杨红豆粽子(真空包装混合类)标签标注“营养成分表”中营养素参考值(NRV%)标示1%不真实、准确，违反了相关规定。朝阳区市监局于次日收到后作出《举报登记表》予以登记并于2017年6月14日作出《立案审批表》决定予以立案。2017年6 月23日，朝阳区市监局对欧尚超市进行了现场检查并制作《现场检查笔录》，载明:在食品销售区及库房未发现有举报人所举报的“年糕杨红豆粽子”，规格:260克/袋。欧尚超市对举报人提交的证据“年糕杨红豆粽子”照片、购物小票照片打印件进行了确认，无异议。2017年6月26日，朝阳区市监局向原北京市大兴区食品药品监督管理局(以下简称原大兴区食药局)发出京朝食药监函(2017)400065号《关于对北京年糕杨工贸有限公司生产的“年糕杨红豆粽子”的协查函》(以下简称400065号《协查函》)，原大兴区食药局于2017年7月3日向朝阳区市监局作出《关于协查北京年 糕杨工贸有限公司相关事宜的复函》，并附相关材料。2017年7月27日，朝阳区市监局对欧尚超市进行询问并制作《询问调查笔录》，欧尚超市对被举报产品照片、购物小票照片进行了核对，确认为其出具。欧尚超市向朝阳区市监局提交了《营业执照(副本)》、《食品流通许可证(副本)》。2017年8月15日，朝阳区市监局向原大兴区食药局发出京朝食药监函(2017)400115号《关于对北京年糕杨工贸有限公司生产的“年糕杨红豆粽子”的协查函》(以下简称400115号《协查函》)，原大兴区食药局于2017年8月28日作出复函并附相关材料。2017年9月12日，朝阳区市监局对欧尚超市进行询问并制作《询问调查笔录》，欧尚超市提交了《销售记录说明》及年糕杨公司的《营业执照(副本)》、《食品生产许可证(副本)》。2017年9月18日，朝阳区市监局经审批决定延期办理30个工作日。2017年10月27日，朝阳区市监局再次对欧尚超市进行询问并制作《询问调查笔录》。2017年11月7日，经朝阳区市监局局长办公会讨论决定，延期办理90个工作日。2017 年12月11日，朝阳区市监局对欧尚超市进行询问并制作《询问调查笔录》，欧尚超市向朝阳区市监局提交了由年糕杨公司委托检测、关于被举报产品的《北京市海淀区疾病预防控制中心检测报告》。

2018年1月16日，朝阳区市监局对欧尚超市进行询问并制作《询问调查笔录》，欧尚超市向朝阳区市监局提交了《北京年糕杨工贸有限公司销售单》。同日，朝阳区市监局向原大兴区食药局发 出(京朝)食药监食协查[2018]400016号《协助调查函》(以下简称400016号《协助调查函》)。原大兴区食药局于2018年1月29日作出复函并附相关材料。2018年3月8日，朝阳区市监局对欧尚超 市进行询问并制作《询问调查笔录》，欧尚超市向朝阳区市监局提交了《销售记录》、《联营专柜进货到结账的流程》。同日，朝阳区市监局对欧尚超市作出《行政处罚事先告知书》，告知拟作出的行政处罚和陈述、申辩权利，欧尚超市于当日签收《送达回执》。2018年3月14日，朝阳区市监局制作《案件调查终结报告》并于同日进行案件合议制作《案件合议记录》，拟给予欧尚超市行政处罚，并向欧尚超市告知。欧尚超市于当日向朝阳区市监局表示接受处罚，不陈述，不申辩。2018 年3月26日，朝阳区市监局经审批，作出被诉《处罚决定书》，认定欧尚超市经营的“年糕杨红豆粽子”(真空包装混合类)上标示了虚假的钠的NRV%，欧尚超市存在经营标签含有虚假内容的食品的违法行为，决定对欧尚超市没收违法所得628元，罚款23 000元。同时，向欧尚超市作出《责令改正通知书》，责令立即改正经营标签含有虚假内容的食品的违法行为。朝阳区市监局于当日将《处罚决定书》、《责令改正通知书》及《北京市非税收入一般缴款书》向欧尚超市送达。年糕杨公司不服，遂诉至一审法院。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案系年糕杨公司作为涉案产品的生产者，对于食品药品监督行政主管部门针对涉案商品的销售者所作出的行政处罚决定提出的撤销之诉，法院虽从立案登记制的角度对年糕杨公司的起诉予以立案受理，但对于年糕杨公司的起诉是否符合法定起诉条件的审查，是本案首先需要解决的一个争议焦点，即年糕杨公司是否具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，可能受到行政行为侵害并具备提起行政诉讼原告主体资格的不仅仅限于直接相对人，也包括相对人以外与行政行为存在“利害关系”的公民、法人或其他组织。“利害关系”是指可能受到行政行为的不利影响，具体考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 

本案中，朝阳区市监局作出行政处罚决定所认定的涉案商品系年糕杨公司所生产，认定的违法事实为产品标签含有虚假内容，而食品药品监督管理部门对涉及经营标签违法行为的处罚行为属于行政法规调整范畴，虽然行政处罚决定并非直接针对年糕杨公司作出，但从处罚涉案商品标识的生产商及涉案处罚决定认定违法行为的内容看，显然存在一项权利且属于年糕杨公司的主观权利。从被诉行政处罚决定对年糕杨公司权利的影响而言，被诉行政处罚决定直接对涉案产品经营标签存在违法性予以认定，此种认定对于作为产品生产者的年糕杨公司而言势必产生不利影响，这种影响不仅是对年糕杨公司和欧尚超市之间的民事法律关系产生影响，如年糕杨公司实际负担了处罚罚款，也对年糕杨公司生产和出售涉案产品的行政法律关系产生影响，如影响年糕杨公司所在地食品药品监督行政主管部门针对生产环节中相应违法行为作出认定，从食品安全或商品经营的角度看，也会对年糕杨公司的品牌形象或企业经营产生一定影响。同时，食品生产和销售的安全性和规范性也是直接涉及民生问题的事项，在行政处罚决定的行政相对人不提出异议或不提起诉讼的情况下，赋予生产者相应的原告主体资格符合权利救济的一般规制和“利害关系”的一般要素，因此，年糕杨公司作为涉案产品的生产商具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。

依据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为系朝阳区市监局作出的行政处罚决定，因此一审法院从行政处罚决定作出的法定职权、认定事实、执法程序、法律适用及裁量权运用是否得当等方面对行政行为的合法性进行了全面审查，审查结论及具体理由分述如下: 

  一、朝阳区市监局具有作出行政处罚决定的法定职权。

《食品安全法》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”北京市机构编制委员会制发的京编办函[2013]3号文件，批准设置北京市区(县)食品药品监督管理局、区(县)食品药品稽查大队、街道乡镇食品药品监督管理所，并明确了相应职责。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于本市朝阳区，因此朝阳区市监局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。

  二、朝阳区市监局作出行政处罚决定认定事实清楚。

被诉行政处罚决定所认定的违法事实为涉案产品“年糕杨红豆粽子”(真空包装混合类)标签中标注的钠的NRV%(营养参考值%)不符合规定，对此，GB28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》第3.4条规定，食品营养成分含量应以具体数值标示，数值可通过原料计算或产品检测获得。各营养成分的营养素参考值(NRV)见附录A。该通则表1《能量和营养成分名称、顺序、表达单位、修约间隔和“0”界限值》中规定了钠的“0”界限值为“≤5mg”，修约间隔为“1”。附录A表A.1中规定了钠的营养素参考值为2000mg，A.3中规定了营养成分含量占营养素参考值(NRV)的百分数计算公式。《数值修约规则与极限数值的表示和判定》(GB/T 8170-2008) 第3条“数值修约规则”中对确定修约间隔、进舍规则、不允许连续修约作了明确规定，其中拟修约数字应在确定修约间隔或指定修约数位后一次修约获得结果，不得多次连续修约。《GB28050- 2011〈食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则〉问答(修订版)》(以下简称《问答》)第(四十二)条“某营养成分的NRV%不足1%时如何标示”中规定:当某营养成分含量≤“0”界限值时，应按照本标准表1中“0”界限值的规定，含量值标示为“0”，NRV%也标示为0%。当某营养成分的含量>“0”界限值，但NRV%<1%，则应根据NRV的计算结果四舍五入取整，如计算结果<0.5%，标示为0%，计算结果≥0.5%但<1%，则标示为1%。本案中，涉案产品标识营养成分表中标示钠:9毫克，大于规定的“0”界限值5mg。依据前述规定计算营养素参考值为0.45%，<1%。故按照《问答》规定，根据NRV计算结果四舍五入取整，应标示为0%，而涉案产品标识中实际标示为1%，违反前述规定。综上，朝阳区市监局对涉案产品违法事实的认定清楚，年糕杨公司庭审中对此认定亦表示没有异议，一审法院对此予以确认。

  三、朝阳区市监局的行政执法程序符合法定程序要求。

《行政处罚法》对行政机关作出行政处罚过程中应遵循的基本程序作出明确规定，《食品药品行政处罚程序规定》对食品药品监督管理部门行使行政处罚权程序也作出具体规定。本案中，朝阳区市监局在实施行政处罚过程中，履行了立案、询问、调查等程序，调取、收集了相应证据，对于相应事实向年糕杨公司所在地的食品药品监督行政主管部门发函调查询问，在作出行政处罚决定前，听取了欧尚超市的意见并制作了《陈述申辩笔录》，保障了行政相对人的陈述、申辩权，经案件合议和讨论作出行政处罚决定，将《处罚决定书》向欧尚超市予以送达，故朝阳区市监局在受理举报后，履行了立案、现场检查、调查取证、处罚告知、延期、责令改正、送达等程序，朝阳区市监局作出行政处罚决定的行政程序符合法律规定，一审法院对此不持异议。

关于年糕杨公司主张朝阳区市监局在行政程序中未保障其程序权利的诉讼意见，因本案系朝阳区市监局针对欧尚超市作出的行政执法行为，虽基于“利害关系”的衡量赋予年糕杨公司的诉讼主体 资格，但现行法律、法规并未明确规定朝阳区市监局在此类案件的行政程序中必须同时对作为生产者的年糕杨公司履行相应的行政执法程序，且食品药品监管领域存在生产环节和流通环节不同的执法主体和执法对象的情形，在朝阳区市监局已对行政处罚相对人履行法定程序的情况下，年糕杨公司主张朝阳区市监局行政程序违法的诉讼理由不能成立，一审法院对此不予采信。

  四、朝阳区市监局作出的行政处罚决定法律适用正确，处罚幅度并无明显不当。

依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项的规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款。第二款规定:“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的，处二千元以下罚款。”基于上述规定，对于生产经营食品标签不符合规定的情形，朝阳区市监局应结合违法行为的性质和事实作出相应的处罚或处理决定。

首先，关于涉案违法事实性质的界定，涉诉产品标签所标注的纳的营养素参考值不符合规定，将应标注为“0%”营养素参考值标注为“1%”，此种行为性质并不属于标签瑕疵的情形，也会对消费 者的知情权和选择权造成一定影响，且作为食品生产企业对于标签规范标注事项应有谨慎的注意义务，故年糕杨公司关于由于数值计算和修约间隔的理解有误导致标签标注问题的理由并不能成为正当抗辩事由，朝阳区市监局作出行政处罚决定的法律适用并无不当。其次，涉案行政处罚决定系针对涉案商品的经营者作出，行政机关在行政处罚决定时仅需针对经营者的违法行为性质、情节程度和法定义务等因素进行考量及判断，在合法合理范畴内对行政处罚幅度衡量具备相应的行政裁量权。再次，涉案产品存在一定应季性销售特点，在销售周期和销售方式也有特殊性，年糕杨公司所述对涉案产品的改正行为是针对其他生产周期内其他产品标签所作出的更改行为，并不能以此证明在本次行政处罚程序中具有从轻或减轻情节。

《行政处罚法》第二十七条规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形。根据过罚相当原则的要求，实施行政处罚的主体在对违法行为人适用行政处罚时，所科罚种和处罚幅度应与违法行为人的过错程度相适应，与违法情节的轻重程度相适应，与违法行为所产生的社会危害性相适应。综合考量上述法律规定及立法精神，结合上述对违法行为性质和情节的论述，本案中，朝阳区市监局依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项之规定对年糕杨公司作出处罚，考虑了违法行为人的行为主观过错程度、违法情节的程度以及社会危害性等因素，作出的处罚不违背过罚相当的基本原则，具有合理性，一审法院予以支持。

另需指出的是，朝阳区市监局在《处罚决定书》中引用相关依据时多次表述为“GB27050- 2011”，根据引用的相关内容及《处罚决定书》的内容综合考量，上述表述应为“GB28050-2011”笔误所致，一审法院对此予以指正，望朝阳区市监局今后在相关行政文书中严谨行文，避免类似差错再次发生。

综上，年糕杨公司要求撤销朝阳区市监局作出《处罚决定书》的事实和理由不能成立，对其诉讼请求一审法院不予支持。依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回年糕杨公司要求撤销 朝阳区市监局于2018年3月26日作出的《处罚决定书》的诉讼请求。

年糕杨公司不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由为:一、我公司生产的涉案产品营养成分参考值“钠”的数值标注为“9毫克”，营养素参考值标示为“1%”，经指出依据“四舍五入”计算结果应当为“0”。这说明我公司在计算环节出了误差，为此朝阳区市监局以当事人存在经营标签含有虚假内容的食品违法行为为由对欧尚超市进行了巨额处罚，我公司承担了此罚款，一审判决是违反法定程序和适用法律、法规错误。根据国家标准，当出现计算和测量误差时，应及时纠正偏差，其中标准特别规定了是由企业及时纠正偏差。计算误差不涉及食品本身的安全质量问题，该标准并没有要求行政机构要依据《食品安全法》对企业给与处罚，一审判决违反了国家标准的原则要求，明显是适用法律、法规错误。二、一审法院任意肢解、歪曲国家法令法规，剥夺了我公司的知情权、参与 权、陈述权、申辩权以及申请行政复议的权利。一审判决武断地判断朝阳区市监局作出的行政处罚决定的行政程序符合法律规定，在本次行政处罚过程中，朝阳区市监局明明知道行政处罚的结果只侵害我公司权益，在作出行政处罚前，只听取了第三人的意见、陈述和申辩。在整个行政执法过程中特别是对我公司作出不利的行政决定前未进行告知，明显剥夺了我公司依法享有的陈述和申辩的机会、剥夺了我公司的知情权、参与权和救济权、依法要求听证的权利，属程序违法。由于职业打假人风起销售环境恶劣，诉讼问题频繁发生，一审判决让一个保护人民群众合法权益的法规丧失了生命力。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

朝阳区市监局同意一审判决，请求法院予以维持。

欧尚超市尊重法院判决。 

年糕杨公司在指定期限内向一审法院提交了如下证据:1.《处罚决定书》，证明朝阳区市监局作出处罚的内容;2.红豆粽子标识，证明标识的内容;3.400065号《协查函》;4.400115号《协查函》;5. 400016号《协助调查函》，证据3-5证明协查函定性内容为数值不准确;6.年糕杨公司于2017年8月26日所作《关于红豆粽子的情况说明》;7.年糕杨公司于2018年1月24日所作复函;8.年糕杨公司于2018年2月7日所作说明，证据6-8证明年糕杨公司向原大兴区食药局所作答复和说明的内容;9.GB28050-2011问答第41条、第42条，证明国标部分条款的内容，四舍五入方法不止一种，NRV%计算是一个学术问题，应由权威部门解释;10. 2018年红豆粽子新标识，证明标识已经改正;11.《北京市非税收入一般缴款书》、《客户回单》，证明年糕杨公司是本案行政处罚中直接受到损害的主体。

朝阳区市监局在法定期限内向一审法院提交了如下证据:1.《举报登记表》复印件、《举报信》，证明朝阳区市监局收到了关于欧尚超市的举报;2.《案件来源登记表》，证明案件来源情况;3.《立案审批表》，证明立案情况;4.《现场检查笔录》，证明现场检查发现欧尚超市存在违法行为的事实;5.400065号《协查函》、《关于协查北京年糕杨工贸有限公司相关事宜的复函》及附件，证明朝阳区市监局进行了协查，程序合法，同时欧尚超市存在违法事实;6.《询问调查笔录》、欧尚超市工作人员签字确认的涉案产品照片及购物小票照片，证明欧尚超市存在违法行为的事实;7. 欧尚超市《营业执照(副本)》两份、《食品流通许可证(副本)》、《授权委托书》、授权双方身份证复印件，证明欧尚超市的资质及接受调查人身份;8.400115号《协查函》、《关于协查北京年糕杨工贸有限公司相关事宜的复函》及附件，证明朝阳区市监局进行了协查，程序合法，同时欧尚超市存在违法事实;9.《询问调查笔录》及欧尚超市提供的年糕杨公司《营业执照(副本)》、《食品生产许可证(副本)》、《销售记录说明》，证明朝阳区市监局就涉案产品生产商资质及进销存记录情况询问欧尚超市;10.《案件延期办理审批表》，证明朝阳区市监局将案件延期30个工作日，程序合法;11.《询问调查笔录》，证明朝阳区市监局就涉案产品检验合格证明及进销存记录情况再次询问欧尚超市;12.《局长办公会会议纪要》，证明朝阳区市监局将案件延期90个工作日，程序合法;13.《询问调查笔录》，证明朝阳区市监局就涉案产品检验合格证明及进销存记录情况再次询问欧尚超市，欧尚超市提交了《检测报告》;14.《询问调查笔录》及《北京年糕杨工贸有限公司销售单》，证明欧尚超市购进涉案产品;15.400016号《协助调查函》、《关于协查北京年糕杨工贸有限公司相关事宜的复函》及附件，证明朝阳区市监局进行了协查，程序合法，同时欧尚超市存在违法事实;16.《询问调查笔录》、《销售记录》、《联营专柜进货到结账的流程》，证明欧尚超市销售过涉案产品;17.《行政处罚事先告知书》及《送达回执》，证明朝阳区市监局告知了欧尚超市享有的陈述、申辩权;18.《陈述申辩笔录》，证明欧尚超市未陈述、申辩;19.《案件调查终结报告》、《案件合议记录》，证明案件调查终结，朝阳区市监局进行了合议，认定欧尚超市存在违法事实;20.《行政处罚决定审批表》，证明朝阳区市监局经批准作出行政处罚决定，程序合法;21.《责令改正通知书》、《处罚决定书》及《送达回执》，证明朝阳区市监局作出责令改正通知及处罚决定并在法定期限内送达欧尚超市，程序合法;22.《北京市非税收入一般缴款书》，证明交款人是欧尚超市，年糕杨公司与本案处罚决定无利害关系，不具有原告资格。 

朝阳区市监局提交的规范性依据如下:1.以中华人民共和国主席令第21号公布的《食品安全法》(2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2015年4月24日第十 二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订，自2015年10月1日起施行);2.以国家食品药品监督管理总局令第3号公布，自2014年6月1日施行的《食品药品行政处罚程序规定》;3.京食 药监〔2014〕8号《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》;4.GB28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》;5.《问答》，朝阳区市监局以上述规范性依据说明其具有进行行政处罚的法定职责，所作行政处罚决定适用法律、法规正确。

  欧尚超市在指定期限内未向一审法院提交证据。

一审法院对上述证据认证如下:年糕杨公司提交的证据1为被诉处罚决定，证据9为规范性文件，一审法院不作为证据予以认证;证据2能够证明被举报产品标识的情况，一审法院予以采纳; 证据3-5能够证明朝阳区市监局请求原大兴区食药局协查的情况，但不具有证明被诉处罚决定违法的证明力，一审法院不予采信;证据6-8因与朝阳区市监局在行政程序中收到的文本不一致，对其真实性无法确认，一审法院不予采纳;证据10与本案不具有关联性，一审法院不予采纳;证据11能够证明年糕杨公司为本案中行政罚款的实际承担者，一审法院予以采纳。朝阳区市监局提交的证据符合法定形式要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明朝阳区市监局作出行政处罚决定认定事实和履行程序的相关情况，一审法院予以采纳。

一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确并予以确认。

 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，根据《食品安全法》第六条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，朝阳区市监局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。

根据在案证据，结合各方当事人陈述，本案的争议焦点如下:一、年糕杨公司提起本案行政诉讼是否具有原告主体资格;二、 《处罚决定书》认定是否合法;三、朝阳区市监局作出《处罚决定书》程序是否合法。 

  一、年糕杨公司提起本案行政诉讼是否具有原告主体资格。

《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，《处罚决定书》虽然是针对欧尚超市作出，但朝阳区 市监局在《处罚决定书》作出了涉案产品其标签内容不符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB28050-2011)的事实认定，该认定内容系食品药品监督行政主管部门对生产经营领域内的特定食品是否符合食品安全法规规定的事实判断，与该涉案产品的生产者亦即其标签的制作者年糕杨公司具有事实上的利害关系;且上述事实认定亦构成《处罚决定书》作出处罚的事实依据。因此，根据上述法律规定，同时结合本案的实际情况，在食品安全行政处罚中，如果对经销商的行政处罚中涉及对生产商的不利评价时，生产商具有行政处罚纠纷的原告主体资格。据此，本院认为年糕杨公司针对《处罚决定书》认定涉案食品标签存在违法性并进而作出的行政处罚，具有提起行政诉讼的主体资格。

  二、《处罚决定书》认定是否合法。

本案中，根据在案证据，结合各方当事人陈述，对于涉案产品标签中钠标注为9毫克，各方当事人均不持异议，本院予以认可。《处罚决定书》认定的违法事实为涉案产品“年糕杨红豆粽子”(真空包装混合类)标签中标注的钠的NRV%(营养参考值%)不符合规定，年糕杨公司亦认可其采用NRV%(营养参考值%)计算方法与推荐性国家标准有所不同，计算结果存在错误。因此争议焦点为，在标签中钠标注为9毫克不存在争议的情形下，NRV%(营养参考值%)计算结果标注存在错误其违法性质界定的问题。 

《食品安全法》第七十一条第一款规定，食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。第一百二十 五条第一款第(二)项的规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款。该条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的，处二千元以下罚款。 

本案中，《处罚决定书》认定涉案产品标签含有虚假内容，标签不符合《食品安全法》规定，从而依照《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项进行处罚。如前所述，涉案产品标签中钠标注为9毫克，涉案产品存在的违法情形，系其标注NRV%(营养参考值%)应当标注为“0%”，而其标注为“1%”。关于该事实性质的界定，应当综合考虑食品安全法规关于标签虚假与标签瑕疵的区别，从而确定本案应当适用的法律依据。

商务印书馆出版发行的《现代汉语词典(第5版)》第1466页有关于“瑕疵”的释义，是指微小的缺点。根据《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，即该条款所适用的情形，是指标签、说明书存在不完全符合食品安全法规的规定的情形、存在微小的错误，且该错误不影响食品安全且不会对消费者造成误导。本案中，涉案产品虽然在标签中钠标注为9毫克真实性并不存在问题，但在计算NRV%(营养参考值%)时存在错误，涉诉产品标签所标注的纳的营养素参考值不符合规定，将应标注为“0%”营养素参考值标注为“1%”，此种行为性质并不属于标签瑕疵的情形，也会对消费者的知情权和选择权造成一定影响，朝阳区市监局作出行政处罚决定的认定并无不当。同时，涉案产品存在一定应季性销售特点，在销售周期和销售方式也有特殊性，年糕杨公司所述对涉案产品的改正行为是针对其他生产周期内其他产品标签所作出的更改行为，并不能以此证明在被诉行政行为中具有从轻或减轻情节。

  三、朝阳区市监局作出《处罚决定书》程序是否合法。

《行政处罚法》对行政机关作出行政处罚过程中应遵循的基本程序作出明确规定，《食品药品行政处罚程序规定》对食品药品监督管理部门行使行政处罚权程序也作出具体规定。本案中，朝阳区市监局针对欧尚超市作出行政处罚的程序，相关当事人均不持异议。争议焦点在于朝阳区市监局在执法过程中，是否应当直接告知年糕杨公司其生产环节存在违法情形及作出该认定的事实与理由，并听取年糕杨公司的陈述和申辩。如前所述，《处罚决定书》虽是针对欧尚超市作出，但其认定年糕杨公司生产的涉案产品标识存在违法性，该认定与年糕杨公司存在利害关系。食品药品监督行政主管部门在作出涉案产品标识违法性认定时，关于该认定对涉案产品生产商权益是否造成影响亦应予以考虑；在执法过程中，对因涉及生产环节导致的违法情形进行判断时，应当使食品生产商真正参与到行政程序中，从而全面把握案件事实，促使食品生产商自行纠正违法行为，从源头上避免食品安全事故的发生，以实现食品安全监管的目的；生产商虽不是所涉行政处罚程序中的当事人，但因其与处罚决定有利害关系，故人民法院在案件审理中，应当将行政机关是否就产品的相关问题向生产商调查纳入审理范围。行政机关向生产商的调查可以采取直接调查或委托当地行政机关调查等方式进行。本案中，朝阳区市监局作出的《处罚决定书》中涉及对生产环节的标签标注的违法性认定，作出该认定前，朝阳区市监局曾多次向年糕杨公司所在地的原大兴区食药局发送协查函，通过原大兴区食药局向年糕杨公司询问相关情况，其采用委托当地行政机关调查的方式听取了年糕杨公司的相关意见。针对涉及生产环节事实违法性的认定，朝阳区市监局保证了食品生产商即年糕杨公司参与到行政程序当中，听取了食品生产商意见，相应执法程序符合《食品安全法》的食品安全监管目的，履职程序并无不当。因此，朝阳区市监局作出《处罚决定书》符合程序正当原则，其执法程序并无不当。因此，朝阳区市监局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，执法程序合法，一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回年糕杨公司要求撤销朝阳区市监局于2018年3月26日作出的《处罚决定书》的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下: 

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京年糕杨工贸有限公司负担(已交纳)。 

本判决为终审判决。

                           审  判  长   韩 勇

                           审  判  员   张 慧

                           审  判  员   王 伟

二○一九年五月十七日

法 官 助 理 宋 凯

书 记  员   高  原