限拆决定中对违法建设的位置描述应具体、准确｜北京行政裁判观察

裁判要旨

限期拆除决定作为拆除违法建设的基础行为，对相对人设定了行政法上的义务，亦确定了行政强制执行的内容，故限期拆除决定中对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等的认定，务必清晰、准确，否则势必影响相对人自行纠错，亦会对行政执法的准确性及效率产生一定影响。在相对人不配合执法工作、执法部门根据现有证据材料无法认定违法建设的所有人的情况下，限期拆除决定中对违法建设的基本情况，尤其是违法建设的位置的描述更应具体、准确，且应具有唯一指向性，否则容易导致相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市东城区人民法院行政判决书

案号： (2018)京0101行初901号

当事人信息

原告周秀玲，女，1960年1月22日出生，汉族，北京市人，无业，住北京市东城区。 

委托代理人李志勇，广东知名律师事务所律师。 

被告北京市东城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。

法定代表人吴志辉，局长。 

委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。 

委托代理人王进，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。 

被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。 法定代表人金晖，代理区长。

委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府干部。 

诉讼记录

原告周秀玲不服被告北京市东城区城市管理综合行政执法监察局(以下简称东城城管执法局)作出的限期拆除决定及被告北京市东城区人民政府(以下简称东城区政府)作出的行政复议决定，于2018年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月10日立案后，于法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告周秀玲及其委托代理人李志勇，被告东城城管执法局的委托代理人张骥、王进，被告东城区政府的委托代理人胡耀彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告东城城管执法局于2018年4月17日对当事人“北京市东城区三眼井胡同×号院内南侧一处砖混结构建筑物和北侧房屋屋顶的轻体结构建筑物所有者”作出京东城管限拆字[2018]030001号《限期拆除决定书》(以下简称第030001号限期拆除决定)，主要内容为:东城城管执法局接群众举报， 于2017年11月3日到现场检查发现，你有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，你在北京市东城区三眼井胡同×号院(以下简称三眼井胡同×号)内搭建两处建筑物，壹处位于北侧房屋屋顶的轻体结构建筑物，东西长11.5米，南北长4.3米，高2.3米，面积49.45平方米，现用于居住;南侧壹处砖混结构建筑物，东西长11.5米，南北长2.8米，高2.5米，面积32.2平方米，现用于居住。此两处建筑均未取得临时建设规划许可证、选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，无建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，本行政机关责令你于十五日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，将报经东城区政府责成有关部门，依法实施强制拆除。周秀玲不服上述限期拆除决定，向东城区政府申请行政复议。东城区政府认为，第030001号限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2018年8月22日作出东政复字[2018]37号《行政复议决定书》(以下简称37号复议决定)，决定维持第030001号限期拆除决定。

原告周秀玲诉称，被告东城城管执法局在2018年4月20日到三眼井胡同×号院内的玻璃窗上张贴了第030001号限期拆除决定。原告不服，向被告东城区政府申请行政复议，东城区政府作出37号复议决定，维持了上述限期拆除决定。原告认为，东城城管执法局认为原告房屋是“违法建设”没有完整的认定程序;该限期拆除决定中存在多处错误;东城城管执法局送达限期拆除决定的程序违法;第030001号限期拆除决定及37号复议决定适用法律法规错误;原告家自建房屋历史久远，属于历史遗留问题，早已超过《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效，且东城城管执法局对待属于历史遗留问题的自建房屋标准不统一。故诉至法院，请求撤销第030001号限期拆除决定及37号复议决定。

原告周秀玲向本院提交了如下证据材料: 

1、第030001号限期拆除决定，证明被诉限期拆除决定不合法，应予撤销; 

2、《政府信息公开申请表》及东城区城管执法监察局(2018)第6号《政府信息公开答复告知书》，证明东城城管执法局没有查清楚涉案违法建设的情况; 

3、东城城管执法局于2018年6月12日给原告出具的答复意见书，证明东城城管执法局针对与原告家房屋相同情况的房屋未予处罚，执法不公; 

4、《行政复议申请书》，证明原告不服第030001号限期拆除决定，向被告东城区政府申请行政复议;

5、37号复议决定，证明该复议决定不合法; 

6、《东城区煤改电蓄热式电暖气审批单》(三张)，证明政府认定原告的房屋是自建房，但认可该房屋的合法性; 

7、北京增值税普通发票(三张)，证明原告为涉案房屋合法购买了电暖气; 

8、“出租房屋户”的铁牌照片(两张)，证明政府对涉案房屋的合法性是认可的，并且允许出租涉案房屋;

9、黄化门社区出具的证明信(三张)，证明现在房屋的居住情况;

10、照片(四张)，证明涉案房屋可以存在也是合法的，并且也有可以不拆除的处理方式; 

11、赵玉亭、肖娟的证人证言，证明涉案的两处房屋建设年代久远; 

12、张善根的证人证言，证明涉案南房于1999年就已存在，涉案北侧二层房屋是2006年翻盖的; 

13、刘秀贞的证人证言，证明1998年时原告家的房屋还都是平房，涉案北侧二层房屋大概是此后四、五年左右才盖的。

被告东城城管执法局辩称，被告负有查处违法建设的职责。被告于2017年11月3日接到群众举报三眼井胡同×号院内存在违法建设行为，遂予以立案调查。经现场检查和勘验，三眼井胡同×号院内建设有两处建筑物。2017年11月6日，经原北京市规划和国土资源管理委员会确认，上述建筑物未依法取得《建设工程规划许可证》。2017年11月3日，被告执法人员对上述建筑物进行调查时，要求涉嫌违法建设的当事人周秀玲接受调查询问，后两次致电周秀玲要求其接受询问调查，但其均未来被告处接受调查。2017年11月23日，被告向周立新、周秀玲邮寄送达告知书，要求其主张权利，进行陈述申辩，逾期二人未配合执法人员工作。因相关产权人及涉嫌管理人不配合被告执法工作，不进行陈述申辩，故被告无法确定上述两处建筑物的建设单位或者所有人、管理人，故被告于2018年2月27日以发公告的形式，要求上述两处建筑物的建设人或管理人到被告处主张权利。公告期满后，无人主张权利，故被告于2018年4月17日下达第030001号限期拆除决定。该决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

被告东城城管执法局在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料: 

1、《立案审批表》，证明2017年11月3日被告对举报的建筑物开始调查; 

2、《现场检查笔录》，证明2017年11月3日被告进行了现场检查; 

3、《现场勘验笔录》，证明2017年11月3日被告进行了现场勘验; 

4、《证据照片(图片)登记表》(两张)，证明被告于2017年11月3现场检查拍摄了照片; 

5、《谈话通知书》及送达回证，证明2017年11月3日被告向原告送达谈话通知书并就涉案建筑物约谈原告; 

6、京规(东)执函[2017]第1244号《关于三眼井胡同×号规划审批情况的函》，证明规划部门出具涉案建筑物未取得建设工程规划许可证的认定; 

7、房屋所在地社区于2017年12月12日出具的《证明信》，证明三眼井胡同×号原居住的居民情况; 

8、北京市东城区房屋管理局出具的证明材料及情况说明，证明与涉案建筑物相关的正式房屋的产权登记情况; 

9、向周秀玲、周立新出具的《告知书》及送达凭证，证明被告向周秀玲、周立新告知陈述、申辩的权利; 

10、《公告(存根)》及在网站刊登公告的照片，证明被告于2018年2月27日在北京市城市管理综合行政执法局网站发布公告送达; 

11、视频资料光盘(一张)，证明被告执法过程及与周秀玲的电话联系录音; 

12、第030001限期拆除决定及在北京市城市管理综合行政执法局网站公告该限期拆除决定的照片，证明2018年4月20日公告向当事人送达被诉限期拆除决定。

被告东城区政府辩称，原告对第030001号限期拆除决定不服，于2018年6月15日向东城区政府申请行政复议。因原告的申请不符合法律规定，东城区政府于2018年6月20日向原告邮寄了《行政 复议申请材料补正通知书》，于2018年6月28日收到原告邮寄的补正申请。东城区政府受理后，于法定期限内向东城城管执法局送达了《行政复议答复通知书》。经依法审查，东城区政府认为第030001号限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，故于2018年8月22 日作出37号复议决定，并于次日邮寄送达原告。37号复议决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告东城区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料: 

1、原告提交的行政复议申请书及证据材料，证明原告提出行政复议申请的时间及内容; 

2、行政复议申请材料补正通知书及送达回证，证明被告依法告知原告补正申请材料及时间; 

3、答复通知书及送达回证，证明被告依法通知东城城管执法局提交行政复议答复; 

4、答复意见书及证据清单，证明东城城管执法局答复内容及相关证据; 

5、37号复议决定及送达回证，证明被告依法作出行政复议决定，并在法定期限内送达当事人。

根据当事人的质证、辩论意见及当事人的当庭陈述，本院对上述经过庭审质证的证据作如下认证:原告提交的证据1、5系被诉行政行为，不能作为证据使用;证据3、7、10与本案被诉限期拆除决定不具有关联性，本院不予接纳;证据2、6、8不能证明待证事实，本院不予采纳;证据11-13系与原告有利害关系的证人出具的证言，系待补强证据，在无其他有效证据佐证的情况下，不能单独证明待证事实，本院不予采信;证据4、9客观、真实，与本案具有关联性，能够证明待证事实，本院予以采纳。被告东城城管执法局提交的证据12中的限期拆除决定书及被告东城区政府提交的证据5中的复议决定系被诉行政行为，不能作为证据使用;被告东城城管执法局及被告东城区政府提交的其他证据符合证据的法定形式，取得方式合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。

根据以上证据及各方当事人的陈述，本院查明以下事实:三眼井胡同×号院内5号房屋所有权人为周秀玲，建筑面积为12.6平方米;13号房屋共两间，为赵玉强(等2人)共同共有，建筑面积为20.4平方米。赵玉强已故，生前系周秀玲之夫。2017年11月3日，东城城管执法局接群众举报称三眼井胡同×号院内有两处违法建设。东城城管执法局于当日立案调查，并于当日对上述院内房屋进行了现场检查和现场勘验，并拍摄照片。现场检查笔录及勘验笔录上均载明:两处违法建设一处位于5号房和13号房房顶，轻体结构，东西长11.5米，南北长4.3米，高2.3米，面积49.45平方米;一处位于5号房和13号房对面，砖混结构，东西长11.5米，南北长2.8米，高2.5米，面积32.2平方米。东城城管执法局于当日在现场向周秀玲直接送达《谈话通知书》，要求周秀玲于2017年11月6日上午10时至北京市什锦花园胡同24号就违法建设问题谈话。周秀玲在规定时间未按照谈话通知书的要求至东城城管执法局接受调查询问。2017年11月6日，原北京市规划和国土资源管理委员会出具京规(东)执函[2017]第1244号《关于三眼井胡同58号规划审批情况的函》，称“位于东城区三眼井胡同×号院内5号房和13号房上建设的轻体结构第二层建筑物、对面砖混结构建筑物一层一处，未依法取得建设工程规划许可证”。2017年11月16日、11月21日，东城城管执法局执法人员两次致电周秀玲，要求其接受调查询问，其均未到该局接受调查。2017年11月23日，东城城管执法局向周秀玲及周立新(周秀玲之兄)邮寄送达《告知书》，要求二人主张权利，进行陈述申辩。该二人逾期未配合执法人员工作。2018年2月27日，东城城管执法局在北京市城市管理综合行政执法局的网站上发布公告，要求上述两处建筑物的建设所有人、管理人于该公告发布之日起15日自行拆除上述违法 建设或到该局主张权利，接受调查。公告期满后，无人主张权利。2018年4月17日，东城城管执法局作出第030001号限期拆除决定书。同年4月20日，执法人员将该限期拆除决定书张贴至三眼井胡同×号院内，并于当日将该限期拆除决定在北京市城市管理综合行政执法局的网站上公告。

周秀玲不服上述限期拆除决定，于2018年6月15日向东城区政府申请行政复议。东城区政府与2018年6月19日对周秀玲作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求其进一步补正与第030001号限期拆除决定有利害关系的材料。2018年6月28日，东城区政府收到周秀玲的补正材料。受理其申请后，东城区政府于2018年7月5日向东城城管执法局送达了《行政复议答复通知书》。该局于同年7月12日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，依据。经审查，东城区政府于2018年8月22日作出37号复议决定，维持了第030001号限期拆除决定。

裁判分析过程

本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。被告东城城管执法局作为城市管理综合执法部门，对辖区内未经规划部门批准建设的建筑物，可以集中行使城市规划方面对违法建设的有关处罚权，有对未取得建设工程规划许可证的城镇建设进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。

限期拆除决定作为拆除违法建设的基础行为，对相对人设定了行政法上的义务，亦确定了行政强制执行的内容，故限期拆除决定中对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等的认定，务必清晰、准确，否则势必影响相对人自行纠错，亦会对行政执法的准确性及效率产生一定影响。本案中，东城城管执法局多次约谈涉案违法建设院内相关正式房所有权人周秀玲，要求其说明违法建设的情况，并告知其陈述及申辩的权利，但周秀玲未积极配合执法工作，未向城管部门提交材料、说明情况。在此种情况下，东城城管执法局通过发布公告的形式，督促违法建设所有人、管理人依法接受处理，并在公告期满、无人主张权利的情况下，对认定属于违法建设的建筑物下达第030001号限期拆除决定，应当说东城城管执法局履行的督促、公告程序并无不当。在相对人不配合执法工作、执法部门根据现有证据材料无法认定违法建设的所有人的情况下，东城城管执法局在第030001 号限期拆迁决定中未列明相对人的具体名称，而是以违法建设的“所有者”来指称违法建设的相对人，亦无不妥。但本院认为，此种情况下，限期拆除决定中对违法建设的基本情况，尤其是违法建设的位置的描述更应具体、准确，且应具有唯一指向性，否则容易导致相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物。本案中，被告东城城管执法局经向规划行政部门发函,确认“三眼井胡同×号院内5号房和13号房上建设的轻体结构第二层建筑物、对面砖混结构建筑物一层一处”未依法取得建设工程规划许可证。在东城城管执法局制作的现场勘验和检查笔录中也载明了三眼井胡同×号院内涉案两处违法建设分别为“5号房和13号房房顶搭建的轻体结构建筑物”及“5 号房和13号房对面搭建的一处砖混结构建筑物”。但第030001号限期拆除决定中却未对上述两处违法建设的位置进行准确、具体的描述，仅表述为“北侧房屋屋顶的轻体结构建筑物”及“南侧一处砖混结构建筑物”。根据现有在案证据材料，无法将规划部门发函确认的“未取得建设工程规划许可证”的建筑物与东城城管执法局在第030001号限期拆除决定中要求相对人拆除的建筑物一一对应起来。因此，被告东城城管执法局作出的第030001号限期拆除决定，认定事实不清，证据不足，本院依法应予撤销。被告东城区政府在受理周秀玲的复议申请后，履行了相应的复议程序，在法定期限内作出37号复议决定，该复议程序合法。但因东城城管执法局作出的第030001号限期拆除决定存在认定事实不清、证据不足的情形，故东城区政府作出的维持该限期拆除决定的复议结论，本院依法亦应予撤销。原告周秀玲要求撤销第030001号限期拆除决定及37号复议决定的诉讼请求，本院应予支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下:

裁判结果

一、撤销被告北京市东城区城市管理综合行政执法监察局于二〇一八年四月十七日作出的京东城管限拆字[2018] 030001号《限期拆除决定书》;

二、撤销被告北京市东城区人民政府于二〇一八年八月二十二日作出的东政复字[2018]37号《行政复议决定书》。

案件受理费五十元，由被告北京市东城区城市管理综合行政执法监察局负担(于本判决生效之日起七日内缴纳)。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状正本两份，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。

审　判　长    曾    玮

审　判　员    刘    晓

人民陪审员    王玉芬

二Ｏ一九年三月十日

书　记　员    张    霖