公开投诉举报办理结果告知书时的个人隐私保护考量｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 一般而言，政府信息和档案之间存在一定的前后演变关系，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息构成了政府信息公开条例中的政府信息，其中按照规定应当立卷归档的，要向本机关档案机构或者档案工作人员移交进行集中管理，其中具有永久保存价值的则要向国家档案馆移交。从二者的演变关系可以看出，政府信息与档案具有一般与特殊的关系，在法律适用上按照特别法优于一般法的原则，当有特别规定则优先适用特别法，否则一律适用一般规定。

2. 在投诉举报领域内，投诉举报人的姓名应当属于个人隐私范畴，食品药品监督管理部门应当对投诉举报人的姓名进行保密。在公民、法人或者其他组织申请政府信息公开时，应当按照政府信息公开条例第十四条第四款的规范指引进行，除经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不得公开。

3. 申请人在提出政府信息公开申请之前已经知晓投诉举报人的举报事实，此时，市场监管部门并无不予公开举报办理结果告知书或者隐去投诉举报人姓名之必要，市场监管部门向申请人公开举报办理结果告知书的行为并未侵犯投诉举报人的个人隐私。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市通州区人民法院行政判决书

案号：(2019)京0112行初23号

当事人信息

原告邱辉，男，汉族，1986年3月12 日出生，山东省宁阳县鹤山乡泗皋西北村农民，住北京市顺义区。

被告北京市通州区市场监督管理局，住所地北京市通州区永顺镇滨惠北二街5号。

法定代表人高树田，局长。

委托代理人王杰，北京市通州区市场监督管理局干部。

委托代理人王文欢，北京市通州区市场监督管理局干部。

诉讼记录

原告不服被告北京市通州区市场监督管理局（以下简称通州市场监管局）政府信息公开行为，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月17日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月19日公开开庭审理了本案。原告邱辉，通州市场监管局的委托代理人王杰、王文欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年1月25日，北京三元食品股份有限公司（以下简称三元公司）向通州市场监管局提交调档申请书，载明：三元公司与北京物美综合超市有限公司（以下简称物美超市）系业务合作单位，三元公司产品益菌多（三元发酵乳）在物美超市卖场进行售卖，现物美超市告知三元公司该产品被邱辉向通州市场监管局举报，作为该产品的生产商及邱辉举报事项的利益关系人，三元公司特向通州市场监管局申请有关对邱辉举报事项的最终处理决定。同日，通州市场监管局将针对邱辉作出的《举报办理结果告知书》（以下简称《告知书》）复印件提供给三元公司，《告知书》主要内容为：邱辉，你的北京物美综合超市有限公司物美潞苑店（以下简称物美潞苑店）销售的三元发酵乳不符合相关规定的举报，我局现将办理结果回复如下:经查……，故你举报的内容不属实，我局不予立案处理。邱辉认为通州市场监管局向三元公司公开《告知书》时泄露邱辉姓名，侵犯其隐私权，向本院提起诉讼。

邱辉诉称，邱辉于2017年9月7日向通州市场监管局举报三元发酵乳不符合食品安全标准，通州市场监管局受理后作出了《告知书》，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）与《食品药品投诉举报管理办法》等规定，通州市场监管局对邱辉的举报内容及姓名负有保密义务，现通州市场监管局把具有邱辉名字的《告知书》给三元公司及物美公司，侵犯了邱辉的权益，请求法院判令确认通州市场监管局根据三元公司提交的调档申请书作出信息公开答复时泄露邱辉姓名的行政行为违法。

邱辉依法向本院提交如下证据材料：

1.举报信，证明《告知书》对应的举报内容；

2.快递单（单号：EMS1073771677314）,证明邱辉进行举报的事实；

3.《告知书》，证明物美超市与三元公司在其他诉讼中提供了《告知书》；

4.（2018）京03民终1327号民事判决书（以下简称1327号民事判决），证明北京通糖物美便利超市有限公司通州三间房店（以下简称物美三间房店）在诉讼中向法院提交了《告知书》。

5.（2018）京0112民初39219号民事判决书（以下简称39219号民事判决），证明通州市场监管局向三元公司提供《告知书》存在泄露原告信息的行为。

通州市场监管局辩称：第一，三元公司的调档行为属于政府信息公开的特例，三元公司作为举报处理程序的利害关系人有权查阅案卷材料；第二，通州市场监管局的行为并未侵犯邱辉的个人隐私，一方面，三元公司申请时直接指向了邱辉的投诉举报处理结果，且信息来源于物美超市的告知，另一方面，在此之前邱辉分别作为原告起诉物美超市的不同店铺，判决亦已生效，三元公司作为生产商必然可知邱辉举报事实，对于已经被广泛知晓的事实，不构成个人隐私，通州市场监管局亦无对其姓名进行遮挡处理的必要；第三，《告知书》仅有“邱辉”二字，并无其联系地址、联系方式等其他信息，不构成对其个人信息的泄露，不对其个人权利产生影响，也不构成对其人身和财产安全产生隐患；第四，在邱辉与通州市场监管局的姓名权纠纷中，人民法院已经认定通州市场监管局不存在侵犯邱辉姓名权的民事侵权行为，邱辉亦未提供证据证明存在侵权后果，邱辉提起本案诉讼无事实根据和法律依据；第五，在（2018）京03民终1327号案件中，邱辉已经知晓了三元公司获取《告知书》的事实，邱辉本次起诉已经超过了起诉期限。综上，请求法院驳回邱辉的诉讼请求。

通州市场监管局在法定举证期限内向本院提交如下证据、依据，其中证据为：

1.调档申请书，证明三元公司向通州市场监管局申请调档；

2.（2017）京0113民初14905号民事判决书（以下简称14905号民事判决）；

3.（2017）京0112民初33220号民事判决书（以下简称33220号民事判决）；

证据2、3证明邱辉作为举报人被广泛知晓，通州市场监管局不存在信息泄露的情形；

4.39219号民事判决，证明邱辉提起民事诉讼，法院驳回其诉讼请求的事实。

其中法律依据为：

1.《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（二）项、第二十五条第一款；

2.《北京市通州区食品药品监督管理局行政执法档案资料查询和证据调取规定（试行）》（以下简称《执法档案查询规定》）。

经庭审质证，邱辉对通州市场监管局提交的证据1、4的真实性认可，证明目的无异议；对证据2、3真实性认可，但不认可与本案的关联性，涉案被告并非三元公司，且在判决中并未提及邱辉举报事实，三元公司并不必然知晓邱辉举报事项。通州市场监管局对邱辉提交的证据真实性认可，但不认可证明目的，认为无法证明通州市场监管局侵犯了邱辉的姓名权、个人隐私。

本院对上述证据认证如下：邱辉提交的证据客观真实，结合通州市场监管局的陈述及证据可知，通州市场监管局向三元公司公开了《告知书》，对此事实予以认可。通州市场监管局提交的证据能够证明三元公司申请调档及邱辉与物美超市的其他民事诉讼情况，本院对此事实予以认可。

经审理查明：邱辉曾对物美潞苑店销售的三元发酵乳进行投诉举报，三元发酵乳的生产企业为三元公司，通州市场监管局于2017年12月8日作出《告知书》，决定不予立案；2018年1月25日，三元公司向通州市场监管局提交调档申请书，要求查阅通州市场监管局处理邱辉举报物美超市销售三元发酵乳的处理决定，同日，通州市场监管局将《告知书》复印件给付三元公司,未对邱辉姓名作遮挡等处理，未征询邱辉是否同意公开的意见。

另查，2017年10月30日，北京市顺义区人民法院作出14905号民事判决，认定邱辉从北京物美商业集团股份有限公司后沙峪店（以下简称物美后沙峪店）购买的产品不符合食品安全标准，判令物美后沙峪店向邱辉支付赔偿金1000元。2017年11月29日，本院作出33220号民事判决，认定邱辉从物美三间房店购买的三元发酵乳不符合食品安全标准，判令物美三间房店向邱辉支付赔偿金1000元；物美三间房店不服，提起上诉，在二审期间，物美三间房店将《告知书》复印件作为新证据提交，北京市第三中级人民法院于2018年2月1日作出1327号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。

再查，本院于2018年11月1日对邱辉起诉通州市场监管局姓名权纠纷一案予以立案，于2018年12月26日作出39219号判决，认定通州市场监管局不存在侵犯邱辉姓名权的民事侵权行为，邱辉亦未提交任何证据证明其所主张的通州市场监管局侵犯其姓名权的行为造成何种侵权后果，故判决驳回邱辉的诉讼请求。

又查，在案件审理中，因机构改革，原北京市通州区食品药品监督管理局并入通州市场监管局。

裁判分析过程

本院认为，在对本案争议焦点进行归纳总结和认定之前，需要先行明确被诉行政行为的性质以及案件类型。

（一）被诉行政行为的性质认定

本案被诉行政行为系通州市场监管局依据三元公司的申请向其提供《告知书》复印件的行为，行为性质的认定涉及政府信息和档案之间的关系，具体到本案中，涉及到三元公司提出的调档申请到底是查阅档案的行为还是政府信息公开的申请行为，与此相对，通州市场监管局的行为是受有关档案管理的法律、行政法规的规制还是受《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规制。一般而言，政府信息和档案之间存在一定的前后演变关系，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息构成了《条例》中的政府信息，其中按照规定应当立卷归档的，要向本机关档案机构或者档案工作人员移交进行集中管理，其中具有永久保存价值的则要向国家档案馆移交。从二者的演变关系可以看出，政府信息与档案具有一般与特殊的关系，在法律适用上按照特别法优于一般法的原则，当有特别规定则优先适用特别法，否则一律适用一般规定。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《最高院信息公开案件若干规定》）第七条规定，政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《条例》的规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。本案中，邱辉举报案件的材料包括但不限于《告知书》并未移交各级国家档案馆管理，不符合上述优先适用特别法的条件，通州市场监管局提交的《执法档案查询规定》仅系其内部规范性文件，亦不能成为优先适用的特别规定，故通州市场监管局向三元公司提供《告知书》的行为应属政府信息公开行为，受《条例》的规制。

（二）本案的案件类型

《条例》第三十三条第二款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。一般来说，政府信息公开类案件针对的是行政机关不公开政府信息的行为，其目的是要求公开政府信息，但与此相反的，还有一类特殊的政府信息公开案件，针对的是行政机关公开政府信息的行为，其目的是阻止行政机关公开政府信息，对于此类特殊的案件一般称为反政府信息公开诉讼，在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《最高院信息公开案件若干规定》）第一条第一款第（三）项中有明确规定规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。具体到食品药品投诉举报领域，为了鼓励公民、法人或者其他组织进行实名举报，有效保护投诉举报人人身、财产安全，避免受到打击报复，《食品药品投诉举报管理办法》第三十三条第一款第（三）项规定：严禁泄露投诉举报人的相关信息；严禁将投诉举报人信息透露给被投诉举报对象及与投诉举报案件查处无关的人员，不得与无关人员谈论投诉举报案件情况。其中投诉举报人的相关信息当然包含投诉举报人的姓名，故在投诉举报领域内，投诉举报人的姓名应当属于个人隐私范畴，食品药品监督管理部门应当对投诉举报人的姓名进行保密，在公民、法人或者其他组织申请政府信息公开时，应当按照《条例》第十四条第四款的规范指引进行，除经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不得公开。本案通州市场监管局的政府信息公开行为系针对三元公司作出的，但因《告知书》内容中涉及到邱辉的名字，邱辉作为投诉举报人认为通州市场监管局公开《告知书》侵犯了其个人隐私提起本案诉讼，即属于前述反政府信息公开诉讼，邱辉具有原告主体资格。

基于对前述两个问题的认定，本院结合双方举证质证及庭审诉辩情况，归纳争议焦点为通州市场监管局向三元公司公开《告知书》行为是否侵犯了邱辉的个人隐私。目前，关于个人隐私的内涵和外延在现行法律法规中均没有明确界定，但一般而言，个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，个人的意愿是判断相关信息是否属于个人隐私的最重要标准之一。本案中，邱辉作为投诉举报人，投诉举报物美超市销售的三元公司生产的产品不符合食品安全标准，利益相关人直接涉及到物美超市和三元公司，邱辉和通州市场监管局理应首先向物美超市和三元公司保密，但从本院查明的情况可知，邱辉针对涉案举报产品向物美三间房店提起民事诉讼要求赔偿，本院在2018年1月25日前已经作出判决，本院认为邱辉通过民事诉讼的形式向物美超市公开了其个人信息，而基于物美超市和三元公司之间的供销关系，三元公司亦能够知晓邱辉投诉举报人的身份，尽管邱辉认为在民事诉讼中其并未说明举报事实，但结合邱辉的多次举报、诉讼情况，物美超市或者三元公司将其提起民事赔偿的主张与投诉举报进行关联具有合理性，这一点在三元公司提交的调档申请书中亦能够得到印证，即三元公司在提出政府信息公开申请之前已经知晓邱辉举报事实，此时，通州市场监管局并无不予公开告知书或者隐去邱辉姓名之必要，通州市场监管局向三元公司公开告知书的行为并未侵犯邱辉的个人隐私，故对于邱辉的诉讼请求，本院不予支持。

综上，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告邱辉的诉讼请求。

案件受理费五十元，由原告邱辉负担（已交纳）。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审　  判　  长　　　佟艳艳
人 民 陪 审 员　　　井满泉
人 民 陪 审 员　　　刘振义

二〇一九年四月二十二日

法  官  助   理　　　郭伟娜
书　  记　  员　　　管　骄