经营者不得相互串通操纵市场价格｜北京行政裁判观察

裁判要旨

除适用政府指导价或者政府定价外，经营者对其所经营的商品具有自主定价权。但经营者自主定价行为，需遵循公平、合法和诚实信用等一般原则，以生产经营成本及市场供求状况为依据进行。相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者合法权益的行为，违背前述规定及市场规律，为《价格法》所禁止，其合法性应受到否定评价。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第二中级人民法院行政判决书

案号：（2019）京02行终329号

当事人信息

上诉人(一审原告)丹东天茂气体有限公司，住所地丹东市振兴区地质路965号。 

法定代表人谭晓东，董事长。

委托代理人孙宝仁，辽宁宝仁律师事务所律师。 

委托代理人王开丹，辽宁宝仁律师事务所律师。 

被上诉人(一审被告)辽宁省市场监督管理局，住所地辽宁省沈阳市皇姑区崇山中路55号。 

法定代表人史凤友，局长。

委托代理人李拓宇，辽宁省市场监督管理局干部。 

委托代理人费滕，辽宁大宸(大连)律师事务所律师。 

被上诉人(一审被告)国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。 

法定代表人张茅，局长。

委托代理人董洁，国家市场监督管理总局干部。

诉讼记录

上诉人丹东天茂气体有限公司(以下简称天茂公司)因诉辽宁省市场监督管理局(以下简称辽宁市场监管局)所作行政处罚及国家市场监督管理总局(以下简称市场监管总局)所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院(以下简称一审法院)所作(2018)京0102行初755号行政判决(以下简称一审判决)，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人天茂公司的委托代理人孙宝仁，被上诉人辽宁市场监管局的委托代理人李拓宇、费滕，市场监管总局的委托代理人董洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年4月11日，辽宁市场监管局作出辽价检告〔2018〕2号《行政处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，记载的主要内容为:当事人:天茂公司......一、违法事实和证据，(一)参加聚会、商讨价格并达成一致意见。2017年7月29日，当事人天茂公司参加了丹东黄海动力气体有限责任公司(以下简称黄海动力公司)组织的凤城东汤天沐酒店聚会......各气体企业对《丹东市气体行业协会市场销售标准》(以下简称《销售标准》)相关内容进行了讨论，就40升瓶装工业氧气(以下简称涉案气体产品)市场销售价格问题达成一致意见......(二)调整并实施了相关产品的串通价格。聚会后，从2017年8月2日开始，当事人天茂公司采取下发《调价通知单》，通过销售人员直接告知等形式，通知其客户调整涉案气体产品价格。在本机关开展调查时，当事人天茂公司已经实施了相关产品的串通价格，即从2017年8月2日起对部分企业按照《销售标准》确定的30元/瓶等标准销售涉案气体产品......(三)共同操纵了相关地域市场价格。聚会后，当事人天茂公司与其他9家其他企业在2017年8月1日至10日期间，均陆续调整了涉案气体产品市场销售价格，实施了相关产品的串通价格。上述10家气体企业通过相互价格串通，在丹东市所辖振安区、振兴区、元宝区、东港市范围内共同操纵了涉案气体产品的市场销售价格，造成了相关地域的工业氧气价格普遍上涨...... 二、责令改正的内容:责令当事人天茂公司立即改正上述价格违法行为。三、行政处罚的种类和依据。当事人天茂公司的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)第十四条的规定，相互串通，操纵市场价格......的价格违法行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十一条，本机关对当事人天茂公司下达了《行政处罚事先告知书》(辽价检告【2017】20号)，告知了本机关拟作出的行政处罚事实、理由及依据和当事人依法享有的权利。当事人天茂公司于2018年1月2日向本机关提出听证，本机关于2018年1月30日公开举行了听证。当事人天茂公司在听证会上提出了原材料液氧价格上涨问题，聚会目的是去看房子，没有看到《销售标准》，聚会后只有个别小幅调整工业氧气价格等意见，本机关认为:液氧价格问题与当事人相互串通工业氧气价格的违法事实无关，经营者应当依照《价格法》自主制定工业氧气价格，而不应当违法相互串通制定工业氧气价格。证据充分证明了当事人天茂公司参加了聚会，参与商讨了工业氧气市场销售价格问题，聚会后当事人天茂公司实施了相关产品的串通价格。鉴此，本机关决定不采纳当事人天茂公司提出的上述意见。工业氧气价格属于市场调节价，当事人天茂公司参与的价格串通行为，导致短期内市场自行调节的价格无法真实体现，进而违法所得无法确定。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十八条，本规定中以违法所得计算罚款数额的，违法所得无法确定时，按照没有违法所得的规定处罚。依据《价格违法行为行政处罚规定》第五条第一款，经营者违反《价格法》第十四条的规定，相互串通，操纵市场价格......没有违法所得的处10万元以上100万元以下的罚款。鉴于当事人天茂公司主动停止了继续涨价的行为，减轻了违法行为的危害后果，具有《行政处罚法》第二十七条“当事人有下列行为之一的，应当依法从轻或减轻处罚: (一)主动消除或者减轻违法行为后果的”和《国家发展改革委关于印发<规范价格行政处罚权的若干规定>的通知》(发改价监【2014】1223号)第六条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚:(二)主动消除或者减轻违法行为危害后果的”从轻处罚情节。依据《国家发展改革 委关于印发<规范价格行政处罚权的若干规定>的通知》(发改价监【2014】1223号)第十二条“(三)《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处最低数额以上和最高数额以下罚款的，从轻处罚应当低于最高数额的40%且不低于最低数额”的规定，本机关作出如下决定:罚款12万元。四、履行行政处罚决定的方式和期限。限当事人天茂公司在收到本处罚决定书之日起15日内，将处罚金额12万元上缴辽宁市场监管局罚没款账户。五、加处罚款告知。根据《价格违法行为行政处罚规定》第二十一条和《价格行政处罚程序规定》第四十八条，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款......

天茂公司不服，向市场监管总局申请行政复议。2018年7月26日，市场监管总局作出国市监复议〔2018〕71号《国家市场监督管理总局行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，决定根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，维持被诉处罚决定。

天茂公司向一审法院诉称，辽宁市场监管局作出的被诉处罚决定认定事实所依据的主要证据不足，程序违法，适用法律错误。市场监管总局作出的被诉复议决定对被诉处罚决定予以维持亦属于违法。天茂公司据此提起本次诉讼，诉讼请求为:一、撤销被诉处罚决定;二、撤销被诉复议决定;三、判令辽宁市场监管局、市场监管总局承担本案诉讼费。

辽宁市场监管局辩称:被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法、内容适当，请求法院依法裁判。

市场监管总局辩称，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，不同意天茂公司的诉讼请求。

一审法院经审理认为:本案所争议的焦点为:包括天茂公司在内的涉案企业是否存在相互串通、操纵市场价格的行为。一、关于相互串通。就此问题，一审法院注意到2012年丹东市曾设立“丹东市气体行业协会”，虽然该协会并未经过相关行政部门审批备案，但包括本案天茂公司在内的相关涉案企业为该“协会”会员并交纳了相关会费。根据庭审时各方当事人陈述及相关证据证实，案外人黄海公司董事长刘墨林在召集相关涉案企业在2017年7月29日的聚会时，也以“会费”未花完作为聚会理由之一，且在聚会期间向相关与会企业负责人发放了涉案《销售标准》并进行讨论。会后，相关涉案企业分别对销售的涉案气体产品进行了价格上调。为此，辽宁市场监管局依据上述情形并结合其调取的相关销售票据、销售记录等文件认定天茂公司在内的其他涉案企业构成相互串通并无不妥。

二、关于操纵市场。根据辽宁市场监管局提交的相关证据材料显示，涉案的涉案气体产品存在危化属性，需危险货物专用车辆运输，且运输过程中易燃易爆，不宜长途运输，需要办理多项相关行政审批、许可手续。为此，涉案企业经营范围的本地化特征明显。此外，涉案企业就前述产品在当地市场占有率高。通过涉案企业的价格调整事实上造成了在丹东市多处区域内涉案气体产品价格的上涨。为此，一审法院认为，包括天茂公司在内的涉案企业以共同串通的行为造成了丹东市所辖范围内涉案气体产品的价格上涨，属于操纵市场的行为，其行为损害了其他经营者或消费者的合法利益。

三、关于被诉处罚决定和被诉复议决定的合法性。一审法院认为，辽宁市场监管局依据《价格法》、《行政处罚法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《价格行政处罚程序规定》、《国家发展改革委关于印发<规范价格行政处罚权的若干规定>的通知》的相关规定对涉案企业进行调查，并依据调查核实的相关事实做出的被诉处罚决定程序合法、认定事实清楚，处罚结论并无不妥。市场监管总局做出的被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。

天茂公司提交的证据材料不足以支持其诉讼请求。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回天茂公司丹东天茂气体有限公司的诉讼请求。

天茂公司不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，撤销被诉处罚决定及被诉复议决定，诉讼费用由辽宁市场监管局及市场监管总局承担。天茂公司的上诉理由如下:一审判决认定事实不清，适用法律错误。其不存在与其他被处罚人相互串通、操纵市场价格、损害其他经营者或消费者合法权益的违法行为，被诉处罚决定适用法律、法规及程序均存在错误。

辽宁市场监管局、市场监管总局同意一审判决，请求予以维持。 

经审查，一审法院对各方提交证据所作认证意见正确。各方提交的证据均已移送至本院。根据本案有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实:辽宁市场监管局称，2017年8月2日至18日期间，丹东市物价局和辽宁市场监管局收到丹东市几家气体企业在销售涉案气体产品等产品时存在联合涨价情形的举报。后，辽宁市场监管局、丹东市物价局、东港市物价局分别组成检查组对包括天茂公司在内的相关企业开展初步调查。具体为:(一)2017年8月11日、2017年8月18日， 辽宁市场监管局派员对黄海动力公司董事长刘墨林进行询问;2017年8月16日，辽宁市场监管局派员对丹东滨海气体有限公司经理李文东进行询问;2017年8月16日、29日，辽宁市场监管局派员对丹东恒大气体有限公司负责人冷洪玲进行询问;2017年8月17日、9月18日，丹东市物价局派员对涉案企业聚会场所东汤天沐温泉度假酒店相关人员开展询问调查;2017年8月17日、2017年10月31日，辽宁市场监管局派员对天茂公司董事长、法定代表人、天茂公司东港分公司负责人、丹东溶解乙炔厂法定代表人谭晓东进行询问;2017年8月17日、8月30日，辽宁市场监管局派员对东港市平安气体有限公司副经理张秀波进行询问;2017年8月21日，东港市物价局派员对东港市金兴气体有限公司总经理宁玉东进行询问;2017年8月22日、8月23日，丹东市物价局派员对丹东震东气体有限公司经理李善杰进行询问;2017年8月31日，丹东市物价局派员对丹东广利气体有限责任公司法定代表人包广利、丹东恒信气体有限责任公司法定代表人岳志刚进行询问;2017年8月31日，辽宁市场监管局派员对黄海动力公司同兴经销站负责人郑希德进行询问;2017年9月1日，辽宁市场监管局派员对凤城乙炔厂总经理姜洪余进行询问;2017年9月6日，丹东市物价局派员对丹东市日盛气体有限公司法定代表人王莉、经理王海民进行询问;2017年9月11日，丹东市物价局派员对丹东蓝天原业有限公司经理朱广德进行询问;2017年11月3日，辽宁市场监管局派员对丹东恩威化工机械有限公司经理于哲进行询问并对该公司进行现场检查。

(二)辽宁市场监管局调取了天茂公司2017年7、8、9月份涉案气体产品销售发票和7月末、8月份瓶装工业氧气全部销售记录;核实了包括天茂公司在内的相关涉案企业的《营业执照》、《危险化学品经营许可证》、《气瓶充装许可证》、《危险化学品登记证》、《道路运输经营许可证》、《安全生产许可证》、《特种设备使用登记证》等相关行政许可登记证书、工商行政登记信息、《资产统计表》、《价目表》、《调价通知》、《销售统计表》等文件。

辽宁市场监管局称，依据相关初步调查结果，其于2017年10月30日决定立案。2017年12月27日，辽宁市场监管局作出《行政处罚事先告知书》(辽价检告【2017】20号)，后将其送达给天茂公司。2018年1月2日，天茂公司提出听证申请。辽宁市场监管局于2018年1月16日向天茂公司出具《行政处罚听证通知书》。2018年1月22日，辽宁市场监管局发布《行政处罚听证公告》。2018年1月30日，辽宁市场监管局举行听证。2018年4月11日，辽宁市场监管局作出被诉处罚决定。2018年5月23日，天茂公司向市场监管总局申请行政复议。2018年5月31日，市场监管总局向辽宁市场监管局出具《行政复议答复通知书》。2018年6月7日，辽宁市场监管局向市场监管总局出具《行政复议答复书》。2018年7月26日，市场监管总局作出被诉复议决定并向天茂公司送达。

另查，2012年丹东市曾设立“丹东市气体行业协会”，该协会并未经过相关行政部门审批备案。

再查，2017年7月29日，包括本案天茂公司法定代表人在内的相关气体企业的负责人参加了由黄海动力公司董事长刘墨林组织的聚会。期间，刘墨林将事先拟定的《销售标准》与前述参会人员进行了讨论，并就涉案气体产品批发、零售价格问题达成一致意见。2017年8月1日后，前述相关企业实施了涉案气体产品的价格上调。

裁判分析过程

本院认为，《价格法》第六条规定，商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定。第七条规定，经营者定价，应当遵循公平、合法和诚实信用的原则。第八条规定，经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。第十四条规定，经营者不得有下列不正当价格行为:(一)相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益;......依据上述规定，除适用政府指导价或者政府定价外，经营者对其所经营的商品具有自主定价权。但经营者自主定价行为，需遵循公平、合法和诚实信用等一般原则，以生产经营成本及市场供求状况为依据进行。《价格法》第十四条第(一)项所规定的相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者合法权益的行为，违背前述规定及市场规律，为《价格法》所禁止，其合法性应受到否定评价。

本案中，依据辽宁市场监管局所作调查及该机关向法院提交的证据，可以认定天茂公司参加了黄海公司董事长刘墨林组织的气体企业聚会、与参会企业讨论涉案气体产品价格并形成一致意见、在会后对销售的涉案气体产品进行价格上调等行为客观存在。天茂公司与其他9家气体企业进行的上述串通行为，及后续进行的实施幅度高度趋同、实施时间高度一致的调价行为，在涉案气体产品经营者数量有限、市场进入壁垒高及本地化特征明显的情况下，导致丹东市所辖振安区、振兴区、元宝区、东港市等地区范围内涉案气体产品价格上涨。此违反《价格法》第十四条第(一)项的规定，属立法明文禁止的不当价格行为，依法应予处罚。辽宁市场监管局在充分调查的基础上，考虑天茂公司的具体违法情节，作出被诉处罚决定。其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。被诉复议决定亦符合《行政复议法》相关规定，本院对其合法性予以认可。

综上，一审法院判决驳回天茂公司的诉讼请求是正确的，应予维持。天茂公司所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。 

一、二审案件受理费各50元，均由丹东天茂气体有限公司负担(已交纳)。 

本判决为终审判决。

审  判  长   杨    波

审  判  员   金    丽

审  判  员   刘彩霞

二○一九年七月十五日

法 官 助 理   陶    军

书  记  员   蒋园园