当事人基于非自身的客观原因导致违法行为发生是否应予行政处罚｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京东居物业管理有限公司，住所地北京市海淀区东北旺西路**。
法定代表人黄肖东，经理。
委托代理人杨默，北京宏健仁和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区卫生健康委员会，，住所地北京市海淀区甘家口小区**楼
法定代表人李劲涛，主任。
委托代理人委托代理人谢立伟，北京市海淀区卫生健康委员会工作人员。
委托代理人何滨，北京市明诚律师事务所律师。
诉讼记录
案件基本情况
一审法院经审理查明，2018年11月9日，北京市海淀区卫生健康委员会（以下简称海淀卫健委）对东居物业公司管理的北京市海淀区上庄馨瑞嘉园小区（以下简称馨瑞嘉园小区）二次供水情况进行监督检查。北京市海淀区疾病预防控制中心委托北京北化恒泰检测技术有限公司（以下简称北化恒泰检测公司）对该小区物业办公室、二次供水设备出口和二次供水末梢分别采集水样共7件。同年11月14日，北化恒泰检测公司出具检测报告，检测结果为：根据《生活饮用水健康标准》评价，检测的上述样品菌落总数指标不合格。同年11月20日，海淀卫健委对东居物业公司涉嫌违反《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》（以下简称《饮用水卫生监督条例》）的行为予以立案。东居物业公司向海淀卫健委提交了营业执照、二次供水卫生许可证等材料。2019年2月12日，海淀卫健委对东居物业公司进行调查询问，该公司表示对上述检测报告没有异议。同日，海淀卫健委对东居物业公司作出行政处罚事先告知书，告知拟作出行政处罚的事实、法律依据，以及陈述、申辩的权利。东居物业公司提出如下陈述申辩意见：“1、2018年11月9日由于市政供水超标导致我物业公司二次供水水质超标；2、我物业公司在此事件中及时迅速处置，并积极配合行政机关处理，请求从轻处罚。”同年2月15日，海淀卫健委对上述陈述申辩意见进行复核。同年2月19日，海淀卫健委对东居物业公司作出京海卫水罚[2019]0134号行政处罚决定书（以下简称涉诉处罚决定），认定该公司向其管理的馨瑞嘉园小区供给含有微生物，有可能引起疾病的引用水，违反了《饮用水卫生监督条例》第六条第（三）项的规定。海淀卫健委依据《饮用水卫生监督条例》第二十一条第（三）项规定，决定对该公司予以警告，并罚款人民币贰万壹仟元整的行政处罚。同时责令该公司立即改正上述违法行为。东居物业公司对该处罚决定不服，向一审法院提起行政诉讼。
2019年11月22日，一审法院经审理认为，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条第一款及《饮用水卫生监督条例》第十五条规定，海淀卫健委具有对其负责的行政区域饮用水卫生进行监督管理的法定职责。
根据《饮用水卫生监督条例》第六条第（三）项规定，饮用水必须符合国家卫生标准。含有寄生虫、微生物等，有可能引起疾病的，禁止供给饮用。该条例第二十一条第（三）项规定，违反该条例规定，供水过程不符合卫生要求的或者供给禁止供给饮用水的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款。本案中，馨瑞嘉园小区二次供水由东居物业公司负责管理，该公司取得了二次供水卫生许可证。根据北化恒泰检测公司出具的检测报告显示，监督检查中采集的水样微生物指标不符合生活饮用水卫生标准。海淀卫健委据此认定东居物业公司向其管理的馨瑞嘉园小区供给含有微生物，有可能引起疾病的饮用水，违反了上述规定，对其违法行为的定性并无不当。关于东居物业公司提出系市政供水超标导致该公司二次供水水质超标的主张，本院认为，海淀卫健委系针对该公司二次供水行为作出涉诉处罚决定，上述条例对造成饮用水污染的行为另有罚则，故其该项主张对涉诉违法行为的定性没有影响，对其该项主张不予采纳。同时，海淀卫健委考虑东居物业公司积极配合调查，在法定裁量幅度内对该公司从轻处以21000元罚款，与该公司的违法事实、情节相当，处罚数额亦无不当。
海淀卫健委在对东居物业公司进行行政处罚的过程中，履行了调查取证、告知、听取陈述申辩意见、送达等行政程序，符合法律规定。
综上所述，海淀卫健委在对东居物业公司作出的涉诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚额度适当。现东居物业公司请求撤销海淀卫健委作出的涉诉处罚决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。
鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告东居物业公司的诉讼请求。
东居物业公司不服一审判决，上诉称，认为,一审法院认为“市政供水超标对涉诉违法行为的定性没有影响”,属于认定错误。被上诉人作出行政处罚所依据的《检测报告》显示不但市政末梢水严重超标,并且是所有检测样本中菌落总数最多的。由此可见,如果市政末梢水菌落总数符合饮用水卫生标准,上诉人提供的二次供水是不可能不符合饮用水卫生标准的。也就是说,上诉人二次供水超标完全是由于市政供水超标引起的。上诉人的二次供水行为应当是在市政供水符合生活饮用水卫生标准的情况下保证二次供水也符合生活饮用水卫生标准。因此,市政供水超标对判断二次供水行为是否违法应有重要的影响。综上所述,被上诉人作出的行政处罚事实不清,应当予以撤销。为了维护上诉人的合法权益,特向贵院提起上诉,望贵院依法支持上诉人的上诉，判令撤销一审判决，撤销被上诉人作出的被诉处罚决定。
被上诉人海淀卫健委同意一审判决，认为上诉人上诉请求不成立，应予驳回。
在法定举证期限内，海淀卫健委向一审法院提交了证明涉诉处罚决定合法性的以下证据：1、现场笔录，证明2018年11月9日现场监督检查所作笔录；2、非产品样品采样记录，证明2018年11月9日现场采集水样所作记录；3、检测报告，证明北化恒泰检测公司于2018年11月14日作出水质检测报告；4、立案报告，证明2018年11月20日作出立案报告；5、授权委托书，证明东居物业公司提供的其法定代表人苗金环签署的授权委托书；6、营业执照，证明东居物业公司提供的营业执照（副本）复印件；7、卫生许可证，证明东居物业公司提供的卫生许可证复印件；8、身份证复印件，证明东居物业公司提供的其法定代表人苗金环、受委托人许春雨身份证复印件；9、询问笔录，证明对东居物业公司受委托人许春雨进行调查询问的笔录及其续项；10、行政处罚事先告知书，证明2019年2月12日作出行政处罚告知书；11、陈述和申辩复核意见书，证明2019年2月15日作出陈述和申辩复核意见书；12、案件调查终结报告，证明2019年2月15日作出案件调查终结报告；13、送达回执，证明2019年2月25日向原告留置送达涉诉处罚决定、行政处罚缴款书的送达回执。同时，海淀卫健委出示《生活饮用水卫生监督管理办法》及《饮用水卫生监督条例》作为其法律规范依据。
在法定举证期限内，东居物业公司向一审法院提交以下证据：1、涉诉处罚决定，证明海淀卫健委作出的行政处罚；2、2017年水池（箱）清洗消毒记录，3、2017年供水设施清洗消毒工艺流程图，4、2017年供水设施卫生维护工艺流程说明，5、2018年水池（箱）清洗消毒记录，6、2018年供水设施清洗消毒工艺流程图，7、2018年供水设施卫生维护工艺流程说明，8、供水设施消毒机构营业执照副本，9、供水设施消毒机构卫生许可证，以上证据证明2017年、2018年均对二次供水设施进行了符合卫生标准的清洗消毒；10、2018年7月至10月水泵房巡视检查保养记录，证明每日对水泵房进行巡查，其中包括对水箱有无异味、是否漏水以及对消毒设备的工作状态进行检查，每周对供水设施再进行检查保养；11、2017年检验检测报告，12、2018年检验检测报告，以上证据证明2017年、2018年二次供水检测结果均符合饮用水卫生标准；13、检测报告（海淀区疾病预防控制中心委托），证明2018年11月9日采样的小区供水中，市政末梢水的菌落总数高于二次供水设备出口水及二次供水末梢水的菌落总数，小区自来水菌落超标并非是其管理的原因；14、网页截图，证明2018年11月7日夜间北京自来水集团曾对小区供水管线进行改移施工，小区居民家中出现白色小虫不能排除是由于对管线进行施工造成的。
对于上述证据，一审法院依据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十四条的规定，经审查后认为：
海淀卫健委提交的全部证据形式上均符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，予以采信。
东居物业公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据出示；证据13形式上符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，予以采纳，但对该证据的证明目的不予采信；东居物业公司提交的其他证据与本案被诉行政行为不具有直接关联性，不予采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
裁判分析过程
本院认为，根据双方当事人诉、辩主张，本案争议的焦点问题是如果上诉人基于非自身的客观原因导致违法行为的发生是否应予行政处罚。前述问题可以进一步阐释为对违法行为的定性问题。对此问题，不同领域的行政法律规范均作出了规定，是行政执法的法律依据。换言之，行政执法（处罚）的客体是行政违法行为，依据相关行政法律规范对行政违法行为定性时无需考量其产生的原因，法律法规另有规定的除外。本案中，海淀卫健委依据《饮用水卫生监督条例》第六条第（三）项及该条例第二十一条第（三）项规定，根据北化恒泰检测公司出具的检测报告，认定东居物业公司向其管理的馨瑞嘉园小区供给含有微生物，有可能引起疾病的饮用水，违反了上述规定，对其违法行为的定性并无不当。海淀卫健委根据所查明的事实，结合东居物业公司涉案行为的性质、情节等因素，在履行了调查取证、告知听取陈述和申辩、告知听证权利等程序后，作出涉诉处罚决定程序并无不当。海淀卫健委对东居物业公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处罚额度适当。上诉人的上诉理由，无相关法律依据，本院不予采信。
综上，上诉人东居物业公司提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费五十元，由上诉人北京东居物业管理有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 王春光
代理审判员 王 坤
二Ｏ二Ｏ年四月十六日
法官 助理 肖 克
书 记 员 宋 涛
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