工伤认定部门不能仅以交通管理部门未作出事故认定为由不予认定工伤｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 因工外出认定工伤和上下班途中认定工伤的标准是不一样的，因工外出是指用人单位为了工作指派职工或者职工根据工作性质或者工作需要，在工作场所或工作岗位之外从事与工作有关的活动期间，包括职工往返在内的全部外出时间，因工外出认定工伤的情形完整体现了工伤认定的三要素即：工作时间、工作岗位、工作原因。

2. 上下班途中在空间因素上是指居住地到工作地之间的合理路径，包括正当理由的绕道如接送孩子买菜等与日常生活有必然联系的活动。具体到下班途中坚持的是以“下班回家”即回到居住地为目的要素。

3. 对于居住地和工作地应作广义的解释，工作地是指一处或者其中一处固定或者不固定工作地、职工来往于多个与其工作相关的工作场所之间的必经区域、因工外出所涉及的区域以及职工在合理时间内往返于本单位或者经本单位同意参加其他单位组织的集体活动地与居住地的合理路线的途中等。

4. 交通管理部门在道路交通事故成因无法查清的情况下出具的道路交通事故证明也应视为交通管理部门就事故所作的结论性意见。交通管理部门出具的道路交通事故证明即为《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定的法定文书，在此情况下，交通管理部门事实上已经不可能再出具明确的交通事故认定书。工伤认定部门应根据现有证据在尊重事实的基础上行使工伤认定部门的自由裁量权作出相应的认定，而不应反复的要求当事人补充提供不可能提供的交通事故认定书。

5. 从根本上说，交通事故认定书是公安交通管理部门通过对交通事故现场勘查、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任后所作的技术性结论。从证据的分类上来说交通事故认定书是一种书证，只不过其作为交通管理部门出具的公文书证，具有较高的证明效力，但在法院审理相关案件时也应该和其他证据一起进行证据真实性、合法性的审查，如有其他证据足以推翻该认定书时，法院也可以不予采信。由此可见，交通事故认定书作为专业技术判断的证据之一，并非拥有绝对的证明力，在其他事实可以佐证的情况下，即使交通管理部门未作出事故认定亦或认定不明确，作为工伤认定部门理应根据现有的证据结合法律法规作出工伤与否的认定，而非仅以交通管理部门未作出事故认定为由，作出不予认定工伤的决定。

6. 根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当全面、具体的引用相关法律条文，未引用或引用不全、引用不当均属法律适用错误。这一方面有利于行政相对人准确把握行政机关的意思表示，有的放矢地寻求救济；另一方面亦能够增进公众对于相关领域法律规范的了解，有效规范自身行为，更好地发挥法律指引、教育的功能。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第二中级人民法院行政判决书

案号：(2019)京02行终1786号

当事人信息

上诉人（一审被告）北京市海淀区人力资源和社会保障局，住所地北京市海淀区西四环北路73号中关村人才发展中心。

法定代表人李卫华，局长。

委托代理人王亚楠，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。

委托代理人孙晓蓉，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。

被上诉人（一审原告）黄成，男，1987年10月25日出生，汉族，北京市海淀区学而思培训学校职员，住北京市东城区。

一审被告北京市人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区永定门西街5号。

法定代表人徐熙，局长。

委托代理人董文民，北京市人力资源和社会保障局干部。

委托代理人郭方超，北京市人力资源和社会保障局干部。

一审第三人北京市海淀区学而思培训学校，住所地北京市海淀区丹棱街6号。

法定代表人樊保荣，总经理。

委托代理人李华祎，北京市海淀区学而思培训学校法律顾问。

诉讼记录

北京市海淀区人力资源和社会保障局（以下简称海淀人社局）因黄成诉该局及北京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤行政确认、行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2019）京0102行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理本案。上诉人海淀人社局的委托代理人王亚楠、孙晓蓉，被上诉人黄成，一审被告市人社局的委托代理人郭方超，一审第三人北京市海淀区学而思培训学校（以下简称海淀学而思）的委托代理人李华祎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

海淀人社局于2019年1月21日作出京海人社工伤认（1080F0373116）号《不予认定工伤决定书》，该决定书主要内容为：2018年5月11日晚20时许，海淀学而思职工黄成在昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆参加单位组织的团建活动后，骑车回家途中，行至昌平区立汤路辅路处因碾压路石后连人带车摔出受伤，经医院诊断为1.左手食指末节离断伤；2.左手第5掌骨基底部骨折；3.全身多处皮擦伤及软组织损伤。因黄成同志于2018年5月11日晚20时许，在骑车回家途中，行至北京市昌平区立汤路辅路处发生的摔倒伤害，未经交通管理部门确定责任，故不符合《工伤保险条例》第十四条认定工伤的情形，现决定不予认定工伤。市人社局于2019年3月22日作出京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》，维持海淀人社局作出的上述《不予认定工伤决定书》。

黄成向一审法院诉称，海淀人社局作出的《不予认定工伤决定书》、市人社局作出《行政复议决定书》的事实采信有偏差，法律适用有误，主要证据不足，其应依法被认定为工伤，具体理由如下:公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的，社会保险行政部门不得以此为由不予认定。海淀人社局、市人社局对作出的行政行为负有举证责任，没有证据证明其在交通事故中负有主要责任。其符合工伤认定的“三工”要素。其于2018年5月11日受用人单位指派因工作需要在工作场所和工作岗位之外从事与工作有关的活动，属于因工外出并非“上下班途中”。海淀人社局未提交证据证明系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤的决定，相当于认定了其负事故主要责任，不符合《工伤保险条例》的立法目的。综上，黄成请求：1.撤销海淀人社局作出的京海人社工伤认（1080F0373116号）《不予认定工伤决定书》；2.撤销市人社局作出的京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》。

海淀人社局辩称，黄成前往昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆参加用人单位组织的团建活动，可视为工作时间、工作场所的合理延伸。该活动的时间为2018年5月11日14时至次日10时，用人单位规定可以选择在团建地点过夜后第二天离开，同时也允许根据个人情况选择不在此住宿当日离开。2018年5月11日晚19时30分许，黄成离开团建地点回家，由此可以看出黄成离开团建地点回家的行为已经脱离了团建活动，其回家的行为属于黄成主观支配的个人行为，与此次团建活动没有必然联系。鉴于黄成回家途中摔伤一事不能满足《工伤保险条例》第十四条工伤认定情形的必要条件，故海淀人社局对黄成所受伤害不能认定为工伤。海淀人社局认为，该局在工伤认定过程中调查事实清楚、适用法律、法规得当，黄成的诉讼理由不能成立，请求驳回黄成的诉讼请求。

市人社局辩称，该局所作被诉《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、法律适用正确，请求依法驳回黄成的诉讼请求。

海淀学而思述称，黄成曾经是该单位员工，受伤情况属实，该单位已经向海淀人社局提交了工伤认定申请及相关材料，是否认定工伤与该单位无关。

2019年9月20日，一审法院作出（2019）京0102行初342号行政判决认为：

依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，海淀人社局作为工伤保险主管部门对其主管的行政区域内企业职工的认定工伤申请具有审查并作出工伤认定的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，市人社局作为海淀人社局的上一级主管部门具有受理针对海淀人社局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。

本案查明的基础事实为：2018年5月11日晚20时许，黄成在参加单位组织的团建活动后，骑车前往天通苑北地铁站回家的途中摔伤，交通管理部门出具道路交通事故证明但未对事故责任作出明确认定，此种情况下能否认定为工伤？黄成认为自己属于因工外出，由于工作原因受到伤害理应认定为工伤，海淀人社局认为黄成属于上下班途中受伤，但未提供交通管理部门关于本人非主要责任的事故认定，故不能认定为工伤。因此，综合庭审情况，归纳本案的争议焦点为：一、黄成是因工外出受伤或上下班途中受伤？二、交管部门未出具明确的事故责任认定的情况下，海淀人社局应否作出工伤认定？三、海淀人社局工伤认定程序是否符合法律规定？四、《不予认定工伤决定书》法律适用是否正确？

一、黄成是因工外出受伤或上下班途中受伤。

《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的……。从上述规定可知，因工外出认定工伤和上下班途中认定工伤的标准是不一样的，因工外出是指用人单位为了工作指派职工或者职工根据工作性质或者工作需要，在工作场所或工作岗位之外从事与工作有关的活动期间，包括职工往返在内的全部外出时间，因工外出认定工伤的情形完整体现了工伤认定的三要素即：工作时间、工作岗位、工作原因。而上下班途中在空间因素上是指居住地到工作地之间的合理路径，包括正当理由的绕道如接送孩子买菜等与日常生活有必然联系的活动。具体到下班途中坚持的是以“下班回家”即回到居住地为目的要素。但对于居住地和工作地应作广义的解释，工作地是指一处或者其中一处固定或者不固定工作地、职工来往于多个与其工作相关的工作场所之间的必经区域、因工外出所涉及的区域以及职工在合理时间内往返于本单位或者经本单位同意参加其他单位组织的集体活动地与居住地的合理路线的途中等。将上下班事故纳入工伤保障范围是社会保障发展的必然结果，体现了国家社会对弱势群体的关怀。本案各方当事人对黄成的居住地为北京市东城区西花市南里东区是无异议的，从表面看黄成是参加完单位组织的活动并非从工作地回家的途中受到伤害。黄成在2018年5月11日14时至19时30分在八零会议室啤酒主题轰趴馆参加单位组织的团建活动，可视为因工外出，但黄成在征得活动组织者沈先力同意后于19时30分左右与同事王守政、任科一起骑车离开活动现场前往地铁站，其目的是回家，由此可以认为在当日下午由于单位在外组织活动，其工作地点临时发生了变化，黄成在参加完单位组织的活动后回家应当属于下班途中。黄成所持的因工外出的意见于法无据。

二、交通管理部门仅出具道路交通事故证明但未出具明确的事故责任认定的情况下，海淀人社局应否作出工伤认定。

从上文的分析可以看出，黄成应当属于下班途中受伤，如果认定工伤应当符合“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。但本案争议的焦点恰恰是在交通管理部门无法出具明确的事故责任认定的情况下，工伤认定部门如何处理的问题。

根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书中应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能出具交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”由此可见，交通管理部门在道路交通事故成因无法查清的情况下出具的道路交通事故证明也应视为交通管理部门就事故所作的结论性意见。

本案中，事故发生时间为2018年5月11日晚20时许，而黄成报案时间为2018年6月27日上午11时45分，交通管理部门于2018年6月28日出具的道路交通事故证明载明“黄成驾驶自行车由北向南行驶至北京市昌平区立汤路辅路处，其称因碾压路石后连人带车摔出，造成黄成受伤，其他情况不详”。此时，交通管理部门出具的道路交通事故证明即为《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定的法定文书，在此情况下，交通管理部门事实上已经不可能再出具明确的交通事故认定书。此时，海淀人社局理应根据现有证据在尊重事实的基础上行使工伤认定部门的自由裁量权作出相应的认定，而不应反复的要求当事人补充提供不可能提供的交通事故认定书。关于这一点《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条作出了明确的规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据上述司法解释第二款可知，在“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门仍应就前款事实作出认定”而非“拒绝认定”，甚至“以材料不齐为由拒不受理”。因为从根本上说，交通事故认定书是公安交通管理部门通过对交通事故现场勘查、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任后所作的技术性结论。从证据的分类上来说交通事故认定书是一种书证，只不过其作为交通管理部门出具的公文书证，具有较高的证明效力，但在法院审理相关案件时也应该和其他证据一起进行证据真实性、合法性的审查，如有其他证据足以推翻该认定书时，法院也可以不予采信。由此可见，交通事故认定书作为专业技术判断的证据之一，并非拥有绝对的证明力，在其他事实可以佐证的情况下，即使交通管理部门未作出事故认定亦或认定不明确，作为工伤认定部门理应根据现有的证据结合法律法规作出工伤与否的认定，而非“拒绝认定”，正如法院应当根据证据证明力的大小进行证据优势判断，而非拒绝裁判一样，海淀人社局在交通管理部门已经出具道路交通事故证明的情况下，未综合考虑事发时的复杂情况而直接作出的不予认定工伤实质上相当于认定了黄成应对交通事故负“主要责任”，这有违工伤保险制度的立法宗旨。综上，海淀人社局作出的《不予认定工伤决定书》主要证据不足、事实认定不清，应予撤销。

三、工伤认定程序是否符合法律规定。

工伤保险制度的宗旨是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复。负责工伤保险工作的社会保险行政部门应当从保护遭受事故伤害职工的利益出发，合法、高效、便民地进行工伤认定。对此，《工伤认定办法》第八条在受理程序上作出了明确规定，“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”《工伤认定办法》第六条对提出工伤认定申请应当提交的材料作出了明确要求：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。同时，《工伤认定办法》附件《工伤认定申请表》填表说明第6条亦明确要求，有下列情形之一的，还应当分别提交相应证据：……（四）上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交公安机关交通管理部门或者其他相关部门的证明。《工伤认定办法》第七条规定，工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。综合上述规定并结合上文的分析可知，要求交通管理部门出具的是证明，并非一定是交通事故认定书。本案中，海淀人社局于2018年5月31日收到海淀学而思的工伤认定申请，于2018年6月6日作出《工伤认定申请补正材料通知书》，但直到2018年12月19日才作出《工伤认定申请受理决定书》，其主要理由是黄成一直没有补充提交交通管理部门的事故认定书。但2018年9月10日海淀学而思员工与黄成沟通的邮件明确载明“经与社保老师沟通，目前需要重新开具道路交通事故证明，证明中需确认主要责任人及警方认定的事故内容，注意需要是警方认定的事故报告，而非模糊字眼如黄成报警称，其他情况不详等”。由此可知，海淀人社局在2018年9月10日前已经收到交通管理部门的交通事故证明，但在交通管理部门已经出具事故证明不可能再出具明确的交通事故认定书的情况下，海淀人社局理应按照《工伤认定办法》的规定受理当事人的工伤认定申请。海淀人社局让当事人补充提交交通事故认定的行为徒增工伤认定申请人的成本，不符合《工伤保险条例》保障因工作遭受事故伤害职工获得医疗救治和经济补偿的立法宗旨。

同时，《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。第十一条亦规定，社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。由上述规定可知，工伤认定部门在受理工伤认定申请前的材料审核应当属于形式审查，至于在实质上是否符合工伤认定的要求，则需要在受理申请后进行进一步的调查核实，这从根本上是为了防止工伤认定部门以材料不齐全为由，久拖不立，以过于严格的程序规定排除劳动者申请工伤认定的实体性权利，从而损害作为弱势群体的职工的利益。

综上，海淀人社局在2018年5月31日收到海淀学而思的工伤认定申请，2018年12月19日才作出《工伤认定申请受理决定书》，之后并未进行其他调查核实，而是依据在受理之前即2018年11月5日和2018年12月5日对黄成及其同事沈先力、王守政的调查笔录等材料而作出了《不予认定工伤决定书》，该行为不符合工伤认定的程序规定，属于程序违法。

四、《不予认定工伤决定书》法律适用是否正确？

根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当全面、具体的引用相关法律条文，未引用或引用不全、引用不当均属法律适用错误。这一方面有利于行政相对人准确把握行政机关的意思表示，有的放矢地寻求救济；另一方面亦能够增进公众对于相关领域法律规范的了解，有效规范自身行为，更好地发挥法律指引、教育的功能。《工伤保险条例》第十四条规定了应当认定为工伤的情形，第十五条规定了视同工伤的情形，职工符合上述两个条款的相关情形，并不存在该条例第十六条规定的情况下，应当被认定为工伤或视同工伤。本案中，尽管通过《不予认定工伤决定书》上下文可以推断海淀人社局适用的法律条款为第十四条第（六）项，但其在法律引用时仅笼统的适用《工伤保险条例》第十四条，属于适用法律、法规错误。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。市人社局的复议决定在程序上虽然符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，但对于海淀人社局存在的事实认定不清、程序违法、法律适用错误未予以认真核实，导致结论错误，故对其复议决定应当一并予以撤销。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：

一、撤销海淀人社局京海人社工伤认（1080F0373116）号《不予认定工伤决定书》；

二、撤销市人社局作出的京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》；

三、责令海淀人社局在法定期限内对海淀学而思提出的工伤认定申请重新作出认定。

海淀人社局不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决。海淀人社局的上诉理由如下：海淀学而思2018年5月31日向该局提出工伤认定申请、该局于2018年6月6日告知海淀学而思补正申请材料、海淀学而思2018年12月19日向该局提交了相关补正材料，该局在收到补正材料后受理工伤认定申请，不存在程序违法的情形；本案中，交通事故管理部门虽出具了道路交通事故证明，但该证明系根据黄成事发后的自述制作，其内容也仅是对黄成自述的客观记载，故不能认为道路交通事故证明认定了此次事故属于“非本人主要责任”的交通事故；《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的交通事故，是指《中华人民共和国道路交通安全法》所称的在道路上发生的车辆事故，事故发生后，需经交通管理部门作出“非本人主要责任”的认定。

在一审诉讼期间，黄成提交并当庭出示海淀学而思给其发送的邮件截图，内容是让黄成补充提交交通事故认定。

在一审诉讼期间，海淀人社局在法定举证期限内提交并当庭出示如下证据材料：

1.工伤认定申请表；

2.黄成身份证；

3.黄成劳动合同；

证据1-3证明黄成与海淀学而思存在劳动关系；

4.诊断证明及病历；

5.证人证言、证人身份证及证人劳动合同；

证据4、5证明黄成受伤；

6.活动证明、活动事宜、参加人员名单、团建活动线路图及活动证明截图，证明当时黄成参与了海淀学而思举办的活动；

7.居住证明，证明黄成的居住地址；

8.民办非企业登记证，证明是海淀人社局管辖范围；

9.授权委托书、受托人身份证明，证明海淀学而思申请工伤认定时提交的合法手续；

10.单位事故报告；

11.工伤认定申请补正材料通知书，证明通知申请人补正材料；

12.道路交通事故证明，证明交通管理部门未作责任认定；

13.团建费用发票及线路图，证明海淀学而思当时举办活动的情况；

14.工作时间证明及打卡记录，证明黄成参与海淀学而思举办的活动；

15.调查笔录，证明调查核实情况；

16.接收凭证及受理通知书，证明受理工伤认定申请；

17.《不予认定工伤决定书》送达回证，证明进行合法送达；

18.2018年5月31日及2018年12月19日接收材料清单。

在一审诉讼期间，市人社局在法定举证期限内提交并当庭出示如下证据材料：

1.行政复议申请材料；

2.《行政复议申请受理通知书》及《送达回证》，证明依法受理行政复议；

3.《行政复议答复通知书》及送达EMS单据，证明通知海淀人社局进行答复；

4.海淀人社局提交的行政复议答复材料；

5.送达《行政复议决定》的EMS单据。

经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：海淀人社局提交的证据18显示“道路交通事故证明”提交日期为2018年12月19日，但黄成提交的2018年9月10日的邮件载明“经与社保老师沟通，目前需要重新开具道路交通事故证明，证明中需确认主要责任人及警方认定的事故内容，注意需要是警方认定的事故报告，而非模糊字眼如黄成报警称，其他情况不详等”，海淀人社局提交的证据12即交通管理部门的道路交通事故证明出具日期为2018年6月28日，综合审查上述证据，依常理推断黄成作为伤者在工伤认定程序中应当会积极配合工伤认定部门提供相关材料，以便早日被认定为工伤，其在2018年6月28日已经取得交通管理部门出具的道路交通事故证明的情况下，应当会及时提交给工伤认定部门，而非直到2018年12月19日海淀人社局出具受理决定的当天才提交，否则也不会在2018年9月10日的邮件中出现“重新开具”的字眼。故综合上述证据并结合正常的逻辑推理，对海淀人社局提交的2018年12月19日的材料清单的证明目的不予采信；黄成及海淀人社局、市人社局提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，内容真实、合法且与本案存在关联，可以证明相关事实，均予以采纳。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对海淀人社局、市人社局、黄成一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。

根据上述合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2016年9月12日，黄成与海淀学而思签订《劳动合同书》，建立劳动关系，合同期限为2016年9月12日至2019年12月31日。2018年5月30日，海淀学而思向海淀人社局提交《工伤认定申请表》及《劳动合同书》《诊断证明书》《活动证明》等材料，要求认定黄成受到的事故伤害为工伤。在《工伤认定申请表》中“受伤害经过简述”部分，海淀学而思填写为“2018年5月11日14时20时，我公司员工黄成同志在到岗上班时，因在北京昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆参加单位北京市海淀区学而思培训学校团建活动，20时左右回家途中骑自行车，由于天黑且道路光线昏暗，在北京市昌平区立汤路附近不慎摔伤，事发后拨打999急救电话，送往北京市红十字会急诊抢救中心急诊手术并住院治疗，经诊断，医生认定诊断结果如下：1.左手食指末节离断伤；2.左手第5掌骨基底部骨折；3.全身多处擦伤及软组织损伤。我单位认为此事件，是员工在单位组织活动及工作时间发生的伤害事故，应该属于国家工伤认定范围内，特此报告。”海淀人社局收到海淀学而思提交的上述《工伤认定申请表》及相关材料后，于2018年6月6日对海淀学而思作出并送达《工伤认定申请补正材料通知书》，要求该单位于事故伤害发生之日起一年内补正“1.司法机关、公安机关交通管理、交通运输、铁路等部门或者法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书；2.其他：团建发票、路线图、工作时间证明。”黄成于2018年6月27日上午11时45分向昌平交通支队沙河大队报警，该大队于2018年6月28日为黄成出具了《道路交通事故证明》，主要内容为“2018年5月11日晚20时许，黄成驾驶自行车由北向南行驶至北京市昌平区立汤路辅路处，其称因碾压路石后连人带车摔出，造成黄成受伤，其他情况不详。”同日，海淀学而思出具《工作时间证明》，主要内容为“我公司工作时间为周一至周五10时至19时30分，2018年5月11日为我公司正常工作时间。”2018年11月5日，海淀人社局对黄成作了调查笔录。2018年12月5日，海淀人社局对黄成同事沈先力、王守政作了调查笔录。上述笔录证实，黄成离开活动现场时与组织者沈先力打了招呼，并和同事王守政、任科一起骑车前往地铁站，行至立汤路时摔倒受伤。在2018年11月5日，海淀人社局对黄成制作的调查笔录中，还有海淀人社局工作人员询问黄成“你提交的昌平交通支队沙河大队出具的道路交通事故证明中显示……”等内容。2018年12月19日，海淀人社局对海淀学而思作出《工伤认定申请受理决定书》，告知海淀学而思，该单位2018年5月31日提交黄成的工伤认定申请符合工伤认定受理的条件，现予以受理。2019年1月21日，海淀人社局对海淀学而思作出并送达京海人社工伤认（1080F0373116）号《不予认定工伤决定书》。黄成不服海淀人社局作出的该《不予认定工伤决定书》，于2019年1月24日向市人社局申请行政复议。市人社局于2019年1月28日予以受理，并于2019年1月31日向海淀人社局作出《行政复议答复通知书》。海淀人社局于2019年2月2日向市人社局提交答复及相关证据材料。市人社局于2019年3月22日作出京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》，并于2019年3月26日送达各方当事人。

裁判分析过程

本院认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，海淀人社局系以黄成骑车回家途中发生的摔倒伤害，“未经交通管理部门确定责任”为由，认定其不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项认定工伤的情形，故决定不予认定工伤。但是，“交通管理部门确定责任”并非社会保险行政部门在适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项时，认定是否属于“非本人主要责任的交通事故”的唯一方式。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据上述司法解释可知，在“前述法律文书不存在或者内容不明确”的情况下，“社会保险行政部门仍应就前款事实作出认定”，而非简单的作出不予认定工伤的结论。交通事故认定书作为专业技术判断的证据之一，并非拥有绝对的证明力，在其他事实可以佐证的情况下，即使交通管理部门未作出事故认定亦或认定不明确，作为工伤认定部门理应根据现有的证据结合法律法规作出是否应认定工伤的决定，而非仅以交通管理部门未作出事故认定为由，作出不予认定工伤的决定。综上，海淀人社局作出的被诉《不予认定工伤决定书》属事实认定不清，应予撤销。此外，一审法院同时认定海淀人社局所作被诉《不予认定工伤决定书》还存在适用法律错误、程序违法等问题，市人社局的复议决定在程序上虽然符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，但对于海淀人社局存在的事实认定不清、程序违法、法律适用错误未予以认真核实，导致结论错误，均是正确的。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定所作判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。海淀人社局的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

一审案件受理费五十元，由北京市海淀区人力资源和社会保障局和北京市人力资源和社会保障局共同负担（本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费五十元，由北京市海淀区人力资源和社会保障局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　　徐　宁

审 判 员　　刘明研

审 判 员　　杨　波

二〇一九年十二月二十六日

法官助理　　朱彬彬

书 记 员　　毕伟敬

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